Mountain areas in Norway as attractive rural scommunities or urban recreational playgrounds: the challenges to a mountain policy

Det er økt oppmerksomhet om bruk av fjellområder som ressurs for regional utvikling. Samtidig har det vært en stor økning i arealet som er vernet, og en styrking av miljøhensyn i alle utmarksområder gjennom Naturmangfoldloven fra 2009. Vår forskning viser at Norge ikke har en politikk og forvaltning som godt nok takler verken de reelle motsetningene som oppstår mellom utvikling og miljøhensyn, eller de mulighetene som kan ligge der. Fjellkommunene står ovenfor en vanskelig utviklingssituasjon og er avhengig av å utvikle sine utmarksressurser for lokal verdiskaping. Mange lokale aktører opplever imidlertid at handlingsrommet for utvikling er sterkt begrenset av miljøpolitikken, og at det ikke er samsvar mellom ambisjonene for utvikling og for vern. Fokuset i forvaltningen er mer på tolkningen av regelverk enn på å finne løsninger som ivaretar både utvikling og miljø eller som reduserer negative effekter for enten utvikling eller miljø. På nasjonalt nivå er det klare politiske intensjoner om økt bruk av fjellets ressurser til lokal utvikling og om sterkere lokalt selvstyre. En kunne forvente at dette ville bidra til å redusere konfliktene mellom lokale aktører og statlig miljøforvaltning. Konfliktnivået er imidlertid minst like høyt som før. I verneområdene er det imidlertid stor enighet, eller aksept, om å fortsette den gjennomgående restriktive holdningen til nye inngrep og tiltak. Her er det relativt få konflikter, men konfliktene er ofte fastlåste, og med konsekvenser langt ut over deres saklige innhold. Det er i randsonene, og i fjellområdene for øvrig, det er mest aktivitet, fokus hos lokale aktører på utviklingsmuligheter, og dermed også konflikter. Våre analyser indikerer at det er flere grunner til at konfliktnivået fortsatt er høyt; 1) politiske intensjoner om «bruk og vern» er ikke fulgt opp i praksis, 2) politikk for økt selvstyre er blitt (mer enn) motvirket av sektorpolitikker som har styrket seg (dette gjelder generelt i Norge, og også innen «bruk og vern»-politikken), 3) politiske tiltak for økt lokal styring (i første rekke de nye verneområdestyrene) gir i liten grad reell økt lokal innflytelse, og 4) fjellet har fått økt betydning for lokale aktører som ressurs for lokal utvikling. I mange deler av fjellområdene ses reiseliv (inkludert fritidsboliger) som en av de få, og ofte som den eneste, næringen som kan motvirke befolkningsnedgangen. Satsingen i kommunene på naturbasert reiseliv er sterkt inspirert av nasjonal politikk, medieoppslag knyttet til forskning mv., som fremhever at det er et stort potensial i denne formen for reiseliv ut fra generelle trender. Fra eksempel-kommunene våre ser vi at noen steder er satsingen på reiseliv basert på et reelt potensial. Dette gjelder særlig de delene som ligger innenfor «rekreasjonsomlandet» til større byer, og dermed har mulighet til å utvikle fritidsboligområder, og de stedene som ligger sentralt langs sentrale reiseruter. Andre steder er ambisjonen om reiseliv som næring mer basert på et usikkert «håp» om at satsingen kan gi resultater, og mangel på alternativer. I satsingen på reiseliv må det gjøres et mer tydelig skille mellom de få stedene i fjellområdene hvor reiseliv kan være en «utviklingsnæring» og bidra direkte til ny sysselsetting og bosetting, og de mange andre stedene hvor reiseliv i første rekke kan være et supplement til andre næringer og bidra til å opprettholde sysselsetting og bosetting. På disse stedene må det da være et næringsliv reiselivet kan være et supplement til. Våre data indikerer at i noen fjellområder fører nedgangen i øvrig næringsliv (særlig landbruk) også til nedgang i initiativ for reiseliv som et supplement. Generelt er både den nasjonale og lokale satsingen i for liten grad basert på regionale analyser om muligheter i markedene og om hvilken sysselsetting og bosetting reiseliv og friluftsliv faktisk kan gi. Skal vi oppnå de politiske målsettingene om «bruk og vern» og få en bærekraftig utvikling i fjell-kommunene, må planleggingen og forvaltningen av fjellområdene endres. På et overordnet nivå må synet på makt og konflikter endres, der en i større grad ser konflikter som legitime og som regel ikke mulig å løse gjennom autorativ konsensus og maktbruk. Vekten bør heller legges på å diskutere hvordan makt og grunnleggende motsetninger kan håndteres, og på hvordan en ved bruk av bred sosio-økologisk kunnskap kan komme fram til bedre løsninger. På et mer praktisk nivå må forvaltningen bli mer integrert, særlig når det gjelder arealforvaltning (verneområder og øvrige fjellområder) og beslutningsmyndighet, ved at institusjonen med makt over arealbruk må ha et samlet ansvar for fjellområdet, dvs både for lokal utvikling og miljø. Et forslag til hvordan dette kan løses er å overføre områdevernet fra naturmangfoldloven til plan- og bygningsloven. Dette vil legge grunnlaget for i langt større grad å kunne kombinere bruk og vern og stimulere til bygdeutvikling i fjellkommunene. To nye publiseringer fra Demosreg-

Mountain areas in Norway are characterized by a scattered and declining population and a reservoir of natural resources delivering services to the greater society, e.g. as huge protected areas and recreational landscapes with a significant number of agglo merations of second homes. New knowledge is needed to better understand the situation mountain municipalities are facing and what power premises and procedures and local development possibilities that should make up a mountain policy. One superior challen ge is to balance development of attractive local communities and development of mountain areas as suppliers of a range of services to urban core areas. The project´s objectives are to strengthen the knowledge baser for elaborating a mountain policy. Foc us will be the continuous struggle for community development in mountain municipalities, considering the potentially conflicting interests in rural tourism, planning and management of protected areas and local participation and influence. The theoretical perspectives are based on the integrated approach to mountain areas where the objectives of management of land, water and living resources are considered a matter of social choice. The former static-preservation paradigm is no longer supreme and a paradi gm of dynamic-innovation approach is emerging. The close relations between nature management and regional development in rural areas become evident, although not necessarily more emphasized in the unbalanced power relations between centre and periphery. We will apply a transdisciplinary approach, involving different disciplines as well as other members of society, like politicians and practitioners on different management levels. Main research methods will be comparative case studies in four selected mo untain regions in Norway. Comparative analysis will be conducted focusing on management regimes in mountain areas in Norway and comparable countries as Sweden, Scotland, Switzerland, Canada and USA.