Legal Standards and Professional Judgment in School Leadership

Prosjektet har undersøkt hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever lovverket i arbeidet med tilpasset opplæring, elevenes psykososiale miljø og spesialundervisning. Problemstillingen angår forholdet mellom utforming og bruk av rettsregler og rettslig skjønn og de profesjonelle overveielsene som har betydning for både pedagogisk arbeid og anvendelse av rettsregler. Dette er undersøkt gjennom tre delprosjekter: Delprosjekt 1 kartla og analyserte sentrale dokumenter og prosedyrer som var utviklet for å hjelpe skolene med å fortolke opplæringsloven. I delprosjekt 2 brukte vi data fra en survey og intervjuer for å undersøke hvordan rettsregler omformes til profesjonell handling på lokalt nivå. Delprosjekt 3 gransket hvordan nasjonalt tilsyn av skoler er gjennomført og bygger på dokumenter, spørreundersøkelse, intervjuer og observasjon. Kartleggingen av dokumenter har vist at det stadig formuleres nye regler og retningslinjer på disse områdene. Den sentrale forvaltningen har på denne måten gitt seg selv en viktig fortolkningsposisjon. Spørreskjemaet ble sendt til alle rektorer i fem fylker, og i tillegg har vi intervjuet rektor, ledergruppe og lærere i seks skoler lokalisert i tre fylker. Resultatene viser at i arbeidet med det psykososiale miljøet gjør skoleledere fortløpende vurderinger om hva som er hensiktsmessige og mulige løsninger i konkrete elevsaker og henviser ofte til hva de mener er barnets beste. Loven krever at barnets eget syn skal trekkes inn i vurderingen av hva som er barnets beste når beslutninger fattes, men studien indikerer at det ikke alltid skjer, med uheldige følger for sikring av elevenes rettigheter. Eventuelle konflikter prøves løst på lavest mulig nivå. Tilnærmingen ligger nært opp til det loven skisserer av fremgangsmåter, selv om ledere er mer praktisk orientert enn opptatt av formuleringene i lovverket. Det er likevel en spenning mellom et juridisk rettighetsspråk som fokuserer på enkelteleven og pedagogiske begrunnelser som omfatter både enkeltelever og hele elevgruppen. I grunnskolen brukes en rekke programmer for å sikre et godt læringsmiljø. Programmene brukes fleksibelt som ressurs i arbeidet avhengig av ulike situasjoner. Det understrekes at håndtering av mobbeproblematikk er svært utfordrende for skolen, og lærerne opplever at de har få virkemidler. Årlige elevundersøkelser anvendes som en vesentlig temperaturmåler for både grunnskole og videregående skole, og oppfattes som viktigere enn nasjonale veiledninger og rundskriv på området. Skolene erkjenner betydningen av dokumentasjon. Samtidig påpeker ledere at jobben med å dokumentere praksis er tidkrevende, med risiko for å overse det konkrete arbeidet med å sikre et godt læringsmiljø. De påleggene skolene får som følge av nasjonalt tilsyn, oppfattes både som en kontroll av regeletterlevelse og en hjelp. Skolelederne ønsker et nasjonalt tilsyn velkommen og peker på at det gir dem mulighet til å reflektere over skolens utfordringer, rutiner og prosedyrer sammen med eksterne parter, men lærerne er lite involvert. Så langt har tilsynet i liten grad grepet dramatisk inn i skolens daglige arbeid. Metodehåndboken som ble introdusert høsten 2014, representerer imidlertid en betydelig kursdreining, der skoler og barnehager ikke bare skal kontrolleres, men også tilbys veiledning både i forkant og som oppfølging av tilsynet. Målet er en sterkere kvalitetsstyring av pedagogisk virksomhet i skolen og forutsetter mye dokumentasjon fra skolene. Observasjoner av den nye tilsynspraksisen viser at myndighetene primært anvender maler som bare i mindre grad fanger inn praksis. Dette reiser spørsmål om ressursbruken er tjenlig. Skoleledere og lærere erfarer mange etiske dilemmaer når tilpasset opplæring skal realiseres. Dilemmaer oppstår i spenningen mellom økonomiske betingelser og kravet om individuell tilrettelegging utfra evner og forutsetninger; mellom hensynet til den enkelte og til alle elevene i skolen; mellom krav til individuell tilrettelegging og forbud mot permanent nivådifferensiering (skaper ekstra utfordringer i store klasser). Mange reiser spørsmål om de elevene som trenger spesialundervisning, får sine rettigheter oppfylt, og om det tilbudet som gis, er godt nok. Når assistenter uten formell utdanning er delegert oppgaver for å følge opp elever med særskilte behov, uten at de gis tid til å samarbeide med lærerne som har det formelle ansvaret for den ordinære undervisningen, er det et spørsmål om skolen opptrer ansvarlig. Skoleeiere oppfordrer til kreativ og fleksibel ressursbruk, men skolene har også et ansvar for å si fra til lovgiver og offentligheten når elevenes rettigheter ikke ivaretas godt nok fordi ressurstilgangen er for liten til å dekke intensjonene i lovverket. Som helhet viser prosjektet at like viktig som endringer i lovverket er det å styrke både det rettslige og pedagogiske skjønnet hos skoleledere og lærere som skal håndheve loven i praksis.

School leaders at all levels are expected to know the law and regulations to be able to attend to their role as civil servants. The project deals with the question of how legal issues in education are transformed into daily practices. The key question is: How do school leaders make professional decisions related to legal standards and students' rights to adapted education, special needs education, and a good psychosocial environment? In the study we will identify the tools and mechanisms that mediate inte rpretations of the legal standards in the Education Act and investigate how leaders at different levels in the educational system understand the legal requirements, how they build their arguments, and how the rights of students are adhered to. The study r elies mainly on qualitative data, but with the added value of quantitative data and quantitative approaches. The analysis of tools will provide a starting point for constructing a questionnaire that will collect information on the translation of legal sta ndards into meaning and action at local authorities and school levels. The analysis will also serve as a stepping stone to multi-site case studies in three municipalities at six compulsory schools and in two counties at four upper secondary schools. In ad dition, we will compare how inspection teams at state level in Norway and Sweden exercise their judgments. The close cooperation between the Faculty of Law and the Faculty of Educational Sciences constitutes a unique interdisciplinary approach to educatio nal issues.