R&D Policy by Sector: A Cross-Country Investigation

Effektene av skatteincentiver varierer fra sektor til sektor Fulvio Castellacci, TIK Senter, Universitetet i Oslo Mer enn 20 OECD-land støtter i dag private FoU-investeringer gjennom FoU-skatteinsentivordninger. Den utbredte bruken av denne typen FoU-støtteordninger har i økende grad tiltrukket seg innovasjonsforskeres oppmerksomhet og lagt grunnlaget for utviklingen av en strøm av anvendt forskning, som ved bruk av data på bedriftsnivå undersøker effekten av skattefradrag på bedriftenes FoU-utgifter. Med forankring i denne typen forskning, har prosjektet "R&D Policy by Sector: A Cross-Country Investigation" undersøkt en ny problemstilling: varierer effektene av FoU skatteincentiver systematisk etter sektor? Store sektorvariasjoner Utgangspunktet for påstanden om at "sectors matter" er at det er vesentlig variasjon mellom bedrifter i ulike sektorer av økonomien med hensyn til FoU-intensitet og innovasjonsstrategier. Sektorspesifikke faktorer - for eksempel graden av konkurranse, teknologiske muligheter, og graden av kunnskapsoverføring - varierer også vesentlig mellom ulike næringer. Det er derfor rimelig å hevde at bedriftenes respons på økonomiske insentiver for FoU kan variere betydelig mellom næringer. Dette uutforskede spørsmålet studeres i prosjektet gjennom et sett empiriske analyser som kombinerer mikroøkonometriske og kvalitative metoder for forskning. Vi har analysert effekten av FoU skatteinsentiver på bedriftenes innovasjonsarbeid og resultat, i hvilken grad effektene varierer på tvers av bransjer, og diskutert om FoU-skatteinsentivordninger bør revideres for å vektlegge den sektorielle dimensjonen mer. Addisjonalitetseffekter i både store bedrifter og SMBer – men av ulik art Et hovedfunn i meta-regresjonsanalysen av litteraturen på feltet (Castellacci og Lie, 2014) er at effekten av skatteinsentiver på bedriftenes FoU-investeringer - såkalt input addisjonalitet - er sterkere for SMB’er enn for store bedrifter. Grunnen til dette kan være at i mindre bedrifter som har et beskjedent utgangspunkt, vil selv en liten økning i FoU, tilskrevet skattekreditten, representere en relativt stor addisjonalitetseffekt. Derimot vil større høyteknologiske bedrifter ha vanskeligere for å øke sin FoU-intensitet betydelig fordi de allerede har høye FoU-utgifter. Ny empirisk forskning, gjennomført i den andre delen av dette prosjektet, utvider imidlertid funnene basert på tidligere litteratur, og peker på et mer komplekst mønster. I en kvalitativ studie av den norske skattefradragsordningen SkatteFUNN (Castellacci og Wendt, 2015) gjennomførte vi intervjuer med 30 norske bedrifter. VI finner at bedrifter som søker om støtte fra FoU-skattefradragsprogrammer gjør det av vidt forskjellige grunner, avhengig av deres størrelse, evner og FoU-strategier. Mindre bedrifter som ikke har drevet med FoU tidligere bruker i hovedsak ordningen for å overkomme økonomiske begrensninger, utvikle en FoU-strategi, og på denne måten komme inn i innovasjonsmarkedet. Større bedrifter som allerede er engasjert i FoU bruker derimot skattefradragsprogrammer hovedsakelig for å redusere kostnadene ved sine nåværende FoU-prosjekter, samt til å utvide skalaen og omfanget på prosjektene. Både SMB’er og store bedrifter bidrar altså til addisjonalitetseffekter, men de gjør det på forskjellige måter og som følge av ulike motiver. En mikroøkonomisk analyse av sektoriell variasjon i addisjonalitetseffektene i de tre landene Norge, Italia og Frankrike tyder på at det er store bedrifter, ikke SMB’er, som har størst sannsynlighet for å bruke skatteinsentiver. Dette skyldes sannsynligvis at FoU-skatteinsentivordninger, som opprinnelig ble designet med fokus på SMB’er, gradvis over de siste årene har blitt mer sjenerøse og gitt større incentiver, også til store bedrifter (for eksempel har maks-taket for støtte i den norske SkatteFUNN-ordningen økt gradvis). To mulige policymål for FoU-skattekreditt programmer Samlet sett stiller disse resultatene spørsmål ved hva det overordnede målet med FoU-skatteinsentiver egentlig er, og hva det burde være. Ved å sammenligne funnene fra tidligere litteratur med resultatene av dette prosjektet finner vi at FoU-skatteinsetiver gjerne har to forskjellige effekter, og at disse effektene samsvarer med relativt forskjellige programlogikker og policymål. Hvis skatteinsentivprogrammet er designet for å gi sterke insentiver til SMB’er - for eksempel ved å sette et lav maks-tak for støtte – bidrar ordningen relativt sett mer til vekstprosessen i SMB’er og til deres form for inkrementell innovasjon og teknologidiffusjon. Policy utformet på denne måten bidrar dermed til å løfte bedrifter som henger etter den teknologiske fronten. Målet her er å øke antall bedrifter engasjert i FoU, og ikke nødvendigvis å øke graden av FoU-intensitet i økonomien. Dette målet synes mest forenlig med de empiriske funnene i tidligere forskning på dette feltet, og det var en slik logikk som ble lagt til grunn for opprettelsen av SkatteFUNN

More than 20 OECD countries currently support private innovation activities by means of R&D tax incentives. Recent empirical studies indicate that this type of R&D policy tends to have stronger additionality effects for SMEs and for companies that did not previously undertake R&D activities. By contrast, additionality effects are substantially lower for large enterprises and for companies that were already previously engaged in R&D activities. This leads to ask: do the effects of R&D tax incentives vary systematically by sector? This new research question is motivated by the proposition that 'sectors matter': firms in different industries of the economy differ substantially in terms of their R&D intensity, innovation strategies and technological perform ance. It is therefore reasonable to argue that the additionality effects of public R&D on firms' innovative activities and performance will also systematically differ by sector. Our project studies this unexplored question. It carries out a set of empiri cal analyses, combining micro-econometric and qualitative methods of research, to analyze the effectiveness of R&D policy on firms' innovation efforts and performance, study the extent to which these vary across industries, and discuss how R&D tax incenti ves schemes could be re-designed in order to take the sectoral dimension into account. A cross-country comparison between Norway, UK, France, Italy and Portugal will also enable an investigation of how national systems and country-specific characteristi cs shape the effects of R&D policies. This five-country comparison will serve as the basis for a future extension of this project to a larger EU context.