Reshaping the Map of Local and Regional Self-Government. A study of the Norwegian Local Government Reform (NLGR) processes 2014-2019

Prosjektet følgde dei to store strukturreformene i det norske kommunalsystemet, kommunereforma og regionreforma, frå dei vart initierte i 2014/2015, fram til implementering i 2020. Prosjektet har vore eit samarbeid mellom norske og nordiske samfunnsforskarar og forskingsmiljø, og det har resultert i ei lang rekkje publikasjonar. Dei to reformene har det til felles at dei har vore sentralstyrte, forankra i vedtak i storing og regjering, og understøtta gjennom ulike typar verkemiddel - medan prosessmakta og til dels avgjerdsmakta har vore desentralisert. Dei to reformene har difor òg hatt eit svært differensiert mønster, både når det gjeld prosess og resultat. Kommunereforma inneber at kommunetalet vert redusert frå 428 til 356. Det er den største endringa i kommunestrukturen på to generasjonar. Men fleire stader i landet sette reforma knapt spor, trass omfattande tids- og ressursbruk, og viktige faglege mål for reforma vart ikkje nådd. Studiane viser at den desentraliserte prosessmakta mange stader har skapt eit stort engasjement og har gjeve rom for politisk entreprenørskap. Men dei viser òg at sjølve reformformatet og «spelereglane» har skapt frustrasjon blant pådrivarar for reform, lokalt og regionalt. Ein stram tidsplan kombinert med uinnfridde forventningar (knytt til økonomi og nye oppgåver) og uklåre premissar (særleg kva prinsippet om lokal «frivillighet» eigentleg innebar), gav grunnlag for strategisk spel, og særleg stort spelerom for motstandarane av reform. Lovande prosessar som førte fram til politiske viljeserklæringar om samanslåing synte seg mange stader å vere lite verd, då folkeviljen - uttrykt m.a. gjennom meir enn 200 lokale folkerøystingar - i praksis ofte sette ein stoppar for samanslåing. I tillegg har den rikspolitiske oppslutnaden om og engasjementet til fordel for reforma synt seg å vere svakare enn forventa ved reformstart, noko mange administrativt ansvarlege for å fremje reforma har opplevd som eit problem. Kva «dom» ein på sikt skal felle over kommunereforma 2014-20, vil m.a. vere avhengig av i kva grad reforma inspirerer til ytterlegare samanslåingar. Frå sentralt hald vert incitament vidareførte, men prosess- og avgjerdsmakt vil liggje fullt ut i hendene på kommunane. Erfaringane tilseier at ein slik «reform utan reform»-strategi kan vere føremålstenleg, m.a. fordi ein kan ta tida ein treng for å sikre folkeleg forankring. Men arbeidet er i svært stor grad avhengig av at kommunane sjølve erkjenner verdien av samanslåing, og at dei 47 nye kommunane vil syne seg som gode føredøme. Forskinga vår gjev i så måte grunn til skepsis. Mange gamle kommunar er svært investeringslystne i månadene før dei opphøyrer, og bidreg såleis - spissformulert - til å plyndre dei nye kommunane. Også klagemål frå fleire nye kommunar om at reforma er underfinansiert, dreg i same retning: Det kan verte meir krevjande å overtyde kommunane om at gevinsten ved samanslåing er høgre enn kostnadene. Regionreforma inneber at talet på fylke (og fylkeskommunar) vert redusert frå 19 til 11 (Oslo medrekna). Det er den største endringa i den regionale inndelinga i Noreg sidan eineveldet vart innført. Reforma er i og for seg eit lite mirakel, i og med at den vart initiert av Venstre og KrF våren 2015 - og sidan er gjennomført, trass i at Høgre og Frp primært ynskjer å leggje ned fylkeskommunen, og at opposisjonen har vore sterkt skeptisk. Reforma kan ha gjeve nytt liv til ein fylkeskommune som har hatt store legitimitetsvanskar i fleire tiår. Men det er for tidleg å svare på om vi verkeleg har fått eit meir slagkraftig og relevant folkevalt mellomnivå, i samsvar med måla for reforma. Sjølv om reforma lukkast i den forstand at vi får eit nytt fylkeskart, og sjølv om Stortinget har vedteke at vi skal halde fast ved fylkeskommuneordninga, er den rikspolitiske legitimiteten til reforma skjør. Fleirtalet vart sikra gjennom hestehandel, og opposisjonen - som uttrykkjer sterk misnøye både med prosess og (til dels også) resultat - vart nedkjempa gjennom kampvotering i Stortinget. Dette er altså ei reform som relativt få kjenner sterk eigarskap til på sentralt hald. Eit viktig poeng i så måte, er at reforma i stor grad vart legitimert som ei storstilt overføring av makt og mynde frå stat til fylkeskommunar. Ambisjonane er så langt berre i liten grad realisert. Dinest synest også den lokale legitimiteten til dei nye einingane fleire stader å vere låg. Fleire samanslåingar vart vedtekne utan tilslutnad frå involverte fylkeskommunar, noko som har gjeve ambisjonen om reversering styrke. Dei nye fylkeskommunane har elles svært ulike utgangspunkt, både når det gjeld prosessforløp og grunnføresetnader. Felles for dei alle er at fusjonsprosessen har vore utprega eliteprosjekt. Kravet til folkeleg forankring har då òg ikkje vore til stades i regionreforma, på same måte som ved kommunereforma.

Prosjektet står bak ei rekkje publikasjonar som bidreg til den norske og internasjonale kunnskapen om territorial strukturreform. Prosjektet har bidrege til å forsterke og fornye nettverka kring kommuneforskinga i Noreg og Norden, og har rekruttert inn nye krefter. Data som er samla inn i samband med prosjektet vil, i samråd med NSD, bli lagt til rette for forskarar som ynskjer å forske meir på reformene. Som følgjeforskingsprosjekt for reformer som føregjekk i sanntid, har prosjektet og prosjektets deltakarar lagt vekt på å bidra til prosessen gjennom formidling. Målgruppa har her både vore praktikarar/ aktørar i reformene (departementalt embetsverk og regional statsforvaltarar, i tillegg til folkevalde frå kommunar og fylkeskommunar), og den breie ålmenta. Vi meiner her å ha bidrege til ein opplyst og kunnskapsbasert fagleg og politisk diskusjon kring reformprosessane, vel å merke på ein slik måte at vi ikkje har pressa på for det eine eller det andre konkrete reformutfallet.

The object of the study, NLGR, was initiated in May 2014, and is supposed to end when a second main phase of municipal amalgamations has been implemented by the end of 2019 - which is also the project's end point. Based on a model where the reform is seen as a case of multi-layered policy co-formation, the project distinguishes between three main research themes; 1) NLGR as reform craftsmanship at central-government level; 2) NLGR as a series of local and regional reform processes; and 3) NLGR as a nationally consistent reform, with institutions and processes that coordinate across the reform's layers. These themes, each with specified research questions and topics, are reflected in the project's organisational model of data-gathering and thematic work-packages and sub-projects. Theoretically, the project is unified by attention to how reform processes at all levels are influenced by context (basic conditions, contemporaneous events and the NLGR process dynamics itself), and by the interplay of interests, ideology, information/facts, and institutions/history. Methodically, comparison is an essential tool - across countries, sectors, localized processes and historical time periods. Data collection in Norway involves survey methods, interviews and document studies, analyses of existing statistical data sources, as well as a number of case studies. The project is designed to accommodate cross-cutting use of data sources across research themes and by all members of the consortium. The project design will also be adjusted if the reform's progression makes that necessary.