Coordination, Capacity and Legitimacy: Organizing for Climate Change, Immigration and the Police

I COCAL tok vi sikte på undersøke koordinering mellom ulike organisatoriske enheter i offentlig sektor, og da særlig på det sentraladministrative nivået. Tanken var å tegne et bedre bilde av sammenhengen mellom styringskapasitet og styringslegitimitet på politiske områder preget av såkalte «gjenstridige problemer». Prosjektet fokuserte først og fremst på politikkfeltene immigrasjon, politi og klima i Norge og Sverige, men har også trukket veksler på eksempler fra andre politikkfelt og andre land. Vi tok utgangspunkt i et argument om at institusjonelle, kontekstuelle forhold på land-, sektor- og feltnivå påvirker koordineringsutfordring og ?praksis, og dermed at dette påvirker styringskapasitet og legitimitet. Begrepet koordinering er tvetydig, og det gjelder også ideen om «gjenstridige problemer». I COCAL ble betydelig innsats lagt i å utvikle vår forståelse av hvordan disse to hovedbegrepene kunne forstås i møte med data fra den virkelige verden. Dette er tross alt begrep som brukes ofte i både praksisfeltet og i vitenskapelig litteratur. Den treårige prosjektperioden innebar en tredelt tilnærming som reflekteres i prosjektets aktiviteter. Det første fokuserte vi spesielt på å etablere de spesifikke kjennetegnene for hvert politikkområde, med utgangspunkt i ?wicked problems-tilnærmingen?. Etter hvert som vi gikk inn i prosjektets andre år var vi i større grad i gang med datainnsamling: Kartlegging av de tre politikkfeltene, og etter hvert gjennomføring av intervjuer og innsamling av tilleggsdata. I prosjektets siste år har vi større grad fokusert på analyse, skriving og publisering ? i tillegg til allerede publiserte arbeider, er en rekke publikasjoner på vei. De tre politikkområdene er alle preget av spenninger. For politifeltet gjelder dette blant annet balansen mellom beredskap på den ene siden, og de mer rutinepregede aktivitetene og tjenestene som er del av «hverdagspolitiet». På immigrasjonsfeltet er det en tydelig spenning mellom det å kontrollere innvandring, og det å drive integreringsarbeid. Klimafeltet preges på samme måte av et skille mellom utslippsreduksjon og klimatilpasning ? to deler av klimapolitikken som håndteres ulikt. I tillegg er det likheter mellom de tre feltene når gjelder forholdet mellom det globale og det lokale i design og iverksetting av politikk, og i at balansen mellom sentralisering og desentralisering er vanskelig å håndtere. Et annet viktig funn fra vårt materiale er at det å håndtere og samordne gjenstridige problemer som dette ofte innebærer at aktørene forsøker å bygge og forbedre analytisk kapasitet ? det vil si evnen til å samle inn, analysere og gi råd basert på kunnskap. Dette prioriteres som en strategi for avgrensing av problemer, redusering av usikkerhet og for å etablere legitimitet for valg av tiltak. Til tross for at en del usikkerhet følger med denne tilnærmingen, er dette kunnskapsfokuset aktivt brukt som en tilnærming til koordinering i alle de tre politikkområdene. Et vanlig problem I styringen av gjenstridige problemfelt, er at det ikke er samsvar mellom problemstrukturen og den organisatoriske strukturen som er involvert i håndteringen av problemet. Dette er typisk tilfelle der oppgavene som skal løses ikke kan samles innenfor grensene av én organisasjon eller sektorbasert silo. Dette antyder at beslutningstakere bør ta større hensyn til oppgavens innhold og art, og i hvilken kontekst styringsinnsatsen finner sted. Vektleggingen av analytisk kapasitet gjennom beslutninger om kunnskap og kunnskapsbruk innebærer både at vi trenger et fokus på politikk og makt, og et fokus på hvordan pluralistiske offentlige systemer bidrar til diversitet og fragmentering som premisser for styring. Koordinering på tvers av denne pluralistiske virkeligheten bidrar til at ansvarsrelasjoner blir vanskeligere å definere, og ansvarsmekanismer blir vanskeligere å utøve. Dette er i realiteten en legitimitetsutfordring, også i velorganiserte systemer som det norske og det svenske. Til sist er det altså verdt å påpeke at beslutninger om koordinering av styringsinnsats også er beslutninger om problemenes gjenstridighet. Det politisk-admininstrative systemet produserer også selv kompleksitet og fragmentering, divergens og usikkerhet. Det å håndtere gjenstridige problemer handler derfor like mye om å håndtere styringsproblematikk som det handler om egenskapene ved problemene i seg selv.

En viktig innsikt er at kunnskap er en viktig innsatsfaktor for styringskapasitet og styringslegitimitet. Dette reiser spørsmål om hvorvidt organisasjonsformer og praksiser endrer seg i takt med synet på kunnskap som en faktor i styring. Forskningen i COCAL viser også et behov for mer kunnskap om hvordan organisering av offentlig sektor fungerer som en innsatsfaktor for omstilling i samfunnet, kanskje særlig på klimafeltet. Dette feltet er fragmentert og komplekst, f.eks. der omstilling, utslippsreduksjon og klimatilpasning tangerer andre politikkfelt. Vi forventer at COCAL-arbeid danner utgangspunkt for nye, større forskningsprosjekter. For forvaltningen er det lærdom å hente fra både analysene av politikkutfordringer som krever koordineringsinnsats, og analysene av selve koordineringsinnsatsen. Vi kan imidlertid verken dokumentere eller forvente at dette er kunnskap som får direkte anvendelse, men bidrar selvsagt til formidling og innspill der det er naturlig.

COCAL is an international comparative project that investigates public sector coordination practices and their implications for governance capacity and legitimacy in policy sectors that deal with 'wicked problems'. COCAL highlights the importance of organizational capacity by studying the coordination of public resources, decision-making systems and governance tools, and underscores the relevance of governance legitimacy by examining the relevance of public perceptions, attitudes and trust relations towards coordination arrangements. The core argument is that institutional context features at country- and sector-level affect organizational capacity and legitimacy. 'Wicked problems' are highly complex and ambiguous policy challenges that cannot be solved within one sector or one administrative level alone. They typically require coordination between different actors, organizations and administrative levels. COCAL examines organizational policy tools, governance capacity, legitimacy and modes of steering in complex, multilevel settings focusing on three policy areas: Climate change, immigration and the police. It studies the extent and content of novel forms of coordination within these policy areas, the drivers behind such practices, how they function in practice, and their effects on capacity and legitimacy. The project provides sector-specific analyses as well as cross-sectoral comparisons, contrasting Norway primarily with Sweden but also other countries for selected areas. The main research question is: What characterizes novel coordination measures in wicked policy areas, how do we explain them, and what are the consequences of introducing such coordination tools alongside existing coordination means for governance capacity and legitimacy?