Governing private provision of public space: developing governance models and urban design that ensure inclusive, democratic public space

I DEMOSSPACE har vi studert den demokratiske rollen til offentlige rom. Byrom har fått økt oppmerksomhet i byutviklingsdebatten, der tilgang til gode byrom løftes frem som viktig for bærekraftig byutvikling. Samtidig er offentlige rom under press fra en markedsstyrt byutvikling og fortettingspolitikk som legger premisser for tilgang til offentlige rom og hvordan disse skal utformes for hvilke formål. Norske byer har ulike eierskapsformer og forvaltning av byrom som skal være offentlig tilgjengelige. Dette har implikasjoner for planlegging, hvordan byrommene forvaltes og driftes, og hvordan de oppleves og brukes av innbyggerne. Med dette som bakteppe har vi fokusert på planvirkemidler ? og prosesser, og fysisk utforming og praksiser som hemmer eller fremmer demokratiske dimensjoner ved offentlige rom. Vi har også studert hvordan terrorsikring påvirker offentlige rom, og spenningene mellom ønsket om å gjøre byen sikker samtidig som den skal oppleves som trygg og tilgjengelig. Ved å koble bystudier, demokrati- og styringsstudier og urban design-perspektiver, har vi utviklet et rammeverk for å studere prosesser fra policy og planlegging til design, styring, drift og bruk. Vi har teoretisert og operasjonalisert noen sentrale demokratiske byromskvaliteter: tilgjengelighet, medvirkning, representasjon, samhold og brukermangfold. Analytisk skiller vi mellom fem faser av byromsutvikling: Visjoner, strategier og planlegging, lokalisering og tilgang, gjennomføring og eierskap, utforming og design, og forvaltning/drift og bruk. Empirisk har vi studert havnepromenaden og Sørenga i Oslo, Sjøpromenaden i Stavanger og Glasshuset og Storgata i Bodø. Byene har ulike institusjonelle rammer for utvikling og drift av offentlige rom, med varierende eierskapsstrukturer- og løsninger. Vi har vært opptatt av hvordan aktørene handler innenfor et planrammeverk, hvilke plan- og styringsverktøy som tas i bruk, og i hvilken grad og hvordan privat, offentlig-privat eller offentlig eierskap og løsninger for forvaltning og drift, påvirker kvaliteter ved og bruk av offentlige rom. I alle byene har byrommenes betydning for bærekraftig byutvikling blitt mer vektlagt de siste årene. Planleggerne opplever at politisk og administrativ ledelse, etater og private aktører er opptatt av byrom med kvalitet. Det er økt fokus på at mangfoldet av og koblingene mellom ulike type byrom til sammen realiserer visjoner for hva byrom ? og den gode byen ? er og skal være. Likevel ser vi at det er mange velkjente styringsutfordringer i realiseringen av visjoner og planer. Ansvarsfordelingen mellom kommunale og private aktører varierer i ulike faser, som kompliserer offentlig-privat samarbeid. Koordinering internt i kommunen er en utfordring, fordi ansvaret for planlegging, opparbeidelse og drift deles mellom etater. Det er derfor viktig å sikre sammenkobling mellom fasene i byromsutviklingen, fra visjon til drift og bruk, og integrere fokus på f.eks. vedlikehold og bruk tidlig i planleggingsprosesser. Planlegging, styringsdokument og styringsvilje påvirker m.a.o. design og vedlikehold som igjen fremmer eller hemmer byrommenes demokratiske funksjoner. Kommunen skal sikre mangfold i byrommene i spenningen mellom private interesser og fellesskapets behov. Byene bruker instrumentene i plan- og bygningsloven (PBL, 2008) aktivt for å nedfelle visjoner for godt bymiljø og gode byrom, og forsøker å balansere ulike hensyn gjennom å nedfelle spilleregler i egne planverk. Byene går noen ganger utover det som kreves i PBL. Oslo og Stavanger har utviklet egne plandokumenter for å sikre kvalitet og ansvarsfordeling rundt offentlige rom. Dette kan tyde på at planinstrumentene i loven ikke oppleves som tilstrekkelige for helhetlig områdeutvikling. Et viktig spørsmål er hvordan privat eierskap og drift påvirker utviklingen og bruken av offentlige rom. Privat eierskap bidrar til et større tilfang av offentlig tilgjengelige rom, ofte av høy materiell kvalitet. Men privat eierskap skaper friksjoner mellom beboerinteresser, naboskapets fellesinteresser og byfellesskapenes interesser. Privat eierskap kan også begrense demokratiske meningsytringer. Lovverket rundt hvordan allmenhetens interesser i byrom skal ivaretas i reguleringsplaner og utbyggingsavtaler, er underutviklet. Når privateide byrom reguleres som offentlig tilgjengelige sikres det fri ferdsel, men ikke retten til meningsytring og politisk aktivitet. Den grunnlovsfestede retten til ytringsfrihet forvaltes i en juridisk gråsone i planprosessene og i forvaltningen av byrommene. I praksis kan dette gi restriksjoner i bruk av området, som begrenser ytringsfriheten. Innbyggernes mulighet til å delta i utformings- og designprosessen er heller ikke tilstrekkelig sikret gjennom pbl (2008). De siste årene har byene utviklet medvirkningsplaner som går utover lovens minstekrav, men det mangler systematisk fokus på involvering av nærmiljøet, brukergrupper og innbyggere i utformingspraksis og drift.

DEMOSSPACE har bidratt til å bygge opp og styrke forskningskompetanse ved NIBR og NMBU, som har ført til utvikling av nye forskningssøknader og prosjekter. Internasjonale nettverk er blitt styrket, og blitt videreført inn i arbeid med nye søknader. Funn og anbefalinger publiseres i en kommende bok, som retter seg særlig mot studenter, praktikere og forskere innen byutvikling. Med tanke på mer langsiktige virkninger , har vi identifisert noen utfordringer i dagens lovverk knyttet til regulering av medvirkning, og i hvilken grad allsidig bruk og ytringsfrihet er tilstrekkelig ivaretatt når offentlige rom forvaltes og driftes privat. Disse funnene vil legge grunnlag for videre arbeid og anbefalinger i etterkant av prosjektperioden.

The project DEMOSSPACE targets the democratic deficits observed in the practice of new private governance of urban public space, and aims to contribute to inclusive urban development policies. To do so, the project studies how governance models and urban design can ensure inclusive and democratic public space. To address this objective, the project will identify the factors that constitute democratic and inclusive urban public spaces and how these factors can be enhanced or obstructed by institutional settings, planning processes, urban design, and management. An interdisciplinary, international team of researchers has been assembled to address complex urban challenges with a complex integration of knowledge, competences and methods. Succeeding in the interdisciplinary approach is the project's challenge, aimed overcome by a solid research design. Initially, we identify central qualities of democratic public spaces, combining theoretical insights from the deliberative democracy perspective and the capabilities perspective, together with inter-disciplinary approaches. On this basis, we carry out case studies in which we investigate public space developments, identifying their democratic qualities and seeking the factors contributing to enhancement/ obstruction of these qualities. Thus, we focus on the development of public space, scrutinizing the institutional settings, planning procedures and processes, and on spaces in use, examining urban design, functional program, and spatial management practices involved. Cases in Oslo, Stavanger and Bodø are selected, whose institutional contexts and relevant public space developments will be compared to those in Copenhagen, Malmö and London. Finally, the project contributes with a synthesis aimed to enhance the research state of the art and to provide recommendations on how to enhance democratic qualities of urban public spaces, assisting the work of planners, practitioners and politicians.