DEMOS-Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning

Lokale skatter og statlige overføringer er de viktigste kommunale finansieringskilder i alle land. Formålet med prosjektet er å utføre empiriske analyser som belyser hvordan skattefinansiering og overføringer påvirker norske kommuners politisk-økonomiske tilpasning. Prosjektet har fokusert på eiendomsskatt, vertikale fiskale ubalanser, statlige reformer og avlønning av kommunedirektører. Formålet har vært å avdekke kausale effekter ved bruk av ulike økonometriske metoder. Eiendomsskatten er kontroversiell og upopulær. En viktig årsak til dette er at eiendomsskatten er regressiv. Det innebærer at husholdninger med lav inntekt betaler en høyere andel av inntekten i eiendomsskatt sammenliknet med husholdninger med høy inntekt. Dette bekreftes i en av prosjektets arbeider. Selv om det er slik at eiendomsskatten utgjør en høyere andel av inntekten blant husholdninger med lav inntekt, har husholdninger med høy inntekt mer verdifulle boliger og betaler derfor en høyere eiendomsskatt i kroner og øre. I et beslektet av arbeid undersøker vi om nivået på eiendomsskatten påvirkes av fordelingen av inntekt eller boligformue i befolkningen. Det er et hovedresultat at eiendomsskatten ikke påvirkes av at inntektsfordelingen blir jevnere eller skjevere. På den andre siden finner vi at skjevere fordeling av boligformue øker eiendomsskatten, noe vi tolker som at skatten eiendomsskatten likevel er omfordelende. Kommunene har anledning til å innføre bunnfradrag i eiendomsskatten. Det bidrar til at skatten blir mer omfordelende i den forstand at husholdninger med lave boligverdier får noe skjerming. Prosjektet har også studert effekten av partisammensetningen på størrelsen på bunnfradraget og nivået på eiendomsskatten. Resultatene gir støtte til hypotesen om at venstreorienterte partier, først og fremst Rødt og SV, ønsker et høyere skattenivå, men vi finner, noe overraskende, ikke støtte for at de samme partiene benytter bunnfradraget som fordelingspolitisk virkemiddel. En inntektssammensetning hvor statlige overføringer utgjør en høy andel av kommunenes inntekter omtales som vertikal fiskal ubalanse. I internasjonal litteratur er det en bekymring for at vertikale fiskale ubalanser kan gi underskudd og lav effektivitet i kommunene. En av artiklene i prosjektet utnytter et naturlig eksperiment hvor skatteandelen i makro først økte og så ble redusert. Vi finner at økt skatteandel (redusert vertikal fiskal ubalanse) øker effektiviteten i kommunal tjenesteproduksjon, men vi har ikke klart å avdekke de underliggende mekanismene som økt skatteandel virker gjennom. En serie artikler i prosjektet studerer kommunenes tilpasning til statlige overføringer og reformer som gjerne er begrunnet med et ønske om å styrke tjenestetilbudet, enten i bestemte deler av landet eller på tjenesteområder som er høyt prioritert av statlige myndigheter. En av artiklene analyserer virkningene på sysselsetting, i kommunal og privat sektor, av økte overføringer. Her finner vi at kommunal sysselsetting øker, privat sysselsetting reduseres og samlet sysselsetting er uendret. Dette kan tolkes som en form for «lokal hollandsk syke» hvor økt kommunal sysselsetting fortrenger sysselsetting i privat sektor. I prosjektet har vi også sammenliknet utjevningssystemene i de nordiske landene. Handlingsplanen for eldreomsorg innebar at staten ga investeringstilskudd til sykehjem og omsorgsboliger. Vi har studert effekten av handlingsplanen på budsjettunderskudd og tjenester rettet mot unge (barnehage og grunnskole), og finner at utnyttelse av handlingsplanen øker budsjettunderskuddene samtidig som tjenester rettet mot unge får lavere prioritet. Barnehagereformen innebar statlig finansiering av utbygging til full barnehagedekning, og prosjektet analyserer hvordan boligprisene i kommunen påvirkes. Vi finner at økt barnehagedekning økte boligprisene, noe som er et eksempel på at bedre kommunale tjenester kapitaliseres inn i boligverdiene. Prosjektet har også studert hvordan forventninger om framtidige kommunesammenslåinger påvirker kommunenes økonomiske tilpasning i forkant av sammenslåingene. Vi finner at kommuner som ble berørt av kommunesammenslåinger, i tråd med internasjonale studier, reduserte disposisjonsfondene og økte investeringene. To artikler analyserer henholdsvis lønn og turnover for rådmenn og politikernes holdning til skolereformer. Den ene artikkelen analyserer hvordan netto driftsresultat påvirker lønn og turnover blant rådmenn i norske kommuner. Hovedfunnene er at økt netto driftsresultat bidrar til lavere turnover og høyere lønn. Effekten på lønn er imidlertid moderat, noe som er i tråd med teoriprediksjoner om at avlønningsstrukturen i offentlig sektor bør kjennetegnes ved «low-powered incentives». Den andre artikkelen analyserer et politikkeksperiment hvor lokalpolitikere får ulik informasjon om hvordan elevene presterer på nasjonale prøver. Elevprestasjoner har sterk effekt på styringsmessige reformer, men bare svak effekt på ressurskrevende reformer.

Prosjektet har og kan ha virkninger og effekter for forskningsfeltet og for beslutningstakere. For forskningsfeltet: - Ny innsikt gjennom å utføre empiriske analyser på norske data - Kan på sikt bidra til mer internasjonalt samarbeid For beslutningstakere: - Ny kunnskap om eiendomsskattens fordelingsegenskaper - Fordelingen av boligformue, men ikke inntektsfordelingen, har betydning for nivået på eiendomsskatten - Ny innsikt om betydningen av skattefinansiering for effektivitet - Statlige overføringer og reformer kan ha utilsiktede effekter - Moderate effekter av økt netto driftsresultat på lønn til kommunedirektører - Informasjon om elevprestasjoner påvirker lokalpolitikernes syn på skolereformer

The research project addresses key elements of the Norwegian system of financing that are of great importance for performance, resource use, and the workings of local democracy. These are (i) vertical fiscal imbalance (tax financing), (ii) property tax and capitalization of taxes and services, (iii) grant financing, and (iv) political effects of the system of financing. Fiscal decentralization is typically asymmetric, with stronger decentralization of spending responsibilities than financing. There is a concern that vertical fiscal imbalance reduces local accountability and creates a soft budget constraint problem. In part 1 of the project we utilize variation in the degree of tax financing (vertical fiscal balance) across Norwegian local governments and over time in order to investigate the empirical relevance of these concerns. In Norway local tax discretion is in practice limited to the municipal property tax. The property tax is controversial and receives much attention in the local political debate. In part 2 of the project we will investigate economic and political determinants of property tax, and also analyze to what extent property tax and services are capitalized into housing values. Grant financing is in place to promote fiscal equalization and to stimulate the supply of particular services. In part 3 of the project we will evaluate whether reforms in the fiscal equalization scheme since 1986 have contributed to increased or reduced variation in the provision of welfare services. In addition we will investigate unintended consequences of earmarked grants related to the plan of action for the elderly and the child care reform. The system of financing has implications for fiscal autonomy, accountability, and the working of local democracy. These links addressed in part 4 where we investigate whether voter participation and recruitment of political candidates are affected by vertical fiscal imbalance and the use of the property tax.