Competing land-use pressures in Norway: Examining the integration of nature protection concerns in windpower licenses

Den potensielle konflikten mellom klimagassreduksjon og bevaring av naturmangfold sees tydelig i fornybarpolitikken. Dette prosjektet har undersøkt hvordan naturhensyn håndteres i norsk vindkraftutbygging, med særlig fokus på konsesjonsordningen og regioner med stort arealpress, og hvilke aktører som har formell og uformell innflytelse i prosessen. Prosjektet har studert samtlige vindkraftkonsesjoner som er innvilget og avslått i Norge for å identifisere i hvilken grad og hvordan naturhensyn ivaretas, med spesiell vekt på samlet belasting fra utbyggingen av vindkraftanlegg, veier og strømnett. Prosjektets overordnede mål er å forstå i hvilken grad og hvordan politiske mål om vindkraftutbygging og bevaring av naturmangfold kan kombineres og hvordan regelverk og konsesjonsprosesser kan håndtere sumeffekter av vindkraftprosjekter i regioner med stort arealpress. Konsesjonsprosessen for vindkraftutbygginger er i hovedsak regulert i to lover; energiloven (1990) og plan- og bygningsloven (2008). Det finnes også EØS-regelverk av betydning for begge lovene. Disse to lovene har svært forskjellige utgangspunkter og institusjonell forankring. Med utgangspunkt i dette lovverket diskuterer en studie hvordan oppgaver er fordelt mellom myndighetene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Studien diskuterer særlig problemstillinger knyttet til mangelfull oppfølgning av regelverket om konsekvensutredninger, mangelfullt og lite oppdatert veiledningsmateriell for de som ønsker å bygge ut vindkraft og den dels mislykte satsningen på utarbeidelse av regionale planer for vindkraftutbygging. Prosjektet viser at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har stort rom for forvaltningsskjønn i utøvelsen av konsesjonsmyndigheten og at det er manglende transparens og forutsigbarhet knyttet til vurderinger av naturhensyn. Det er særlig uklart hvordan NVE vekter naturhensyn og samlet belastning i den endelige beslutningen om å gi konsesjon eller ikke. NVE kan ikke gi tillatelse til å bygge i et naturreservat eller annet verneområde, med det virker uklart hva de skal gjøre hvis utbyggingen er i konflikt med en hubrolokalitet, et fugletrekk, et myrområde, en kystlynghei eller andre verdifulle biotoper. Fordi slike føringer er fraværende eller mangelfulle, blir NVEs forvaltningsskjønn avgjørende. For både utbyggere og motstandere av vindkraftprosjekter er det uheldig at tilsynelatende like prosjekter kan ende opp med ulike konsesjonsutfall. Vi finner at kommuner og grunneiere har stor innflytelse på konsesjonsutfall, og at kommunestyret som høringsinstans i praksis har hatt en uformell vetorett i konsesjonssaker. Vertskommuner for vindkraft mener at konsesjonsprosessen generelt sett er rettferdig og akseptabel frem til konsesjon blir gitt, men de oppfatter detaljeringsfasen etter at konsesjon er gitt som mindre legitim og rettferdig fordi kommunene er mindre involvert. Eiendomsskatten er en hjørnestein i kompensatoriske tiltak og ofte utløsende for kommunenes formelle aksept av vindkraftverk. Vindkraftkommuner sammenlikner ofte skatteinntekter og kompensasjonsordninger med de mer institusjonaliserte ordningene innenfor vannkraft, hvor vindkraftkommunene føler seg dårligere kompensert i forhold til kommuner som er vertskap for vannkraft. En kvantitativ undersøkelse bekrefter funnene fra de kvalitative studiene. Undersøkelsen er basert på koding av alle konsesjonssøknader behandlet av NVE og en rekke faktorer som kan øke eller redusere sannsynligheten for å få konsesjon. Logistiske regresjonsanalyser har blitt gjort på de kvantitative dataene. Analysene viser at konsekvensutredningene (KU) har betydelig innflytelse på konsesjonsutfallet, og at kommunens standpunkt er svært viktig for konsesjonsutfallet. Dersom KU for naturverdier er sterk negativ, reduserer dette sannsynligheten for å få konsesjon betydelig. For kommunenes holdning er funnene enda sterkere. Tallene bekrefter at kommunene i praksis har hatt en uformell vetorett i konsesjonsprosessen. Motsatt, dersom det er en tydelig positiv kommune, øker sannsynligheten for at konsesjon blir gitt. Dette er også en meget sterk effekt, men ikke så sterk at den er bestemmende på samme måte som et uformelt veto. Prosjektet har også sammenlignet tillatelsesprosedyren for vindkraftanlegg i Sverige og Norge og undersøkt hvordan den svenske kommunale "vetoregelen" brukes i praksis og debatten om denne. Denne komparative undersøkelsen og prosjektet som helhet viser at nasjonale planleggingsinstrumenter bør kombineres med større muligheter for kommunene til å påvirke både lokaliseringen og planleggingen av vindkraftanlegg.

Gjennom prosjektet er det etablert en kjernekompetanse på vindkraftpolitikk og konsesjonsordningen ved FNI og hos våre samarbeidspartnere og brukere. Et sentralt mål med prosjektet har vært å stille kritiske spørsmål til dagens konsesjonsordning med tanke på å identifisere muligheter for forbedringer. Som et ledd i dette har vi vært aktive i å formidle funn fra prosjektet til forvaltningsorganer, interessegrupper og offentligheten. Prosjektet har hatt stor betydning for samfunnsdebatten om vindkraft, miljøhensyn og lokal medvirkning. Prosjektet har også påvirket norsk politikkutforming. Flere av våre forslag til endringer av konsesjonsbehandlingen er innarbeidet i Vindkraftmeldingen (Meld. St. 28, 2019-2020). I november 2020 besluttet Stortinget å be regjeringen om å fremme forslag om å innlemme planlegging og bygging av vindkraftanlegg i plan- og bygningsloven. Sentrale politiske aktører har bekreftet at resultater fra prosjektet har hatt betydning for denne beslutningen.

This project will examine the integration of nature protection concerns in all windpower licensing processes and outcomes in Norway, with a particular focus on cumulative land-use effects. We will first map and analyze aggregate trends in the integration of nature concerns in windpower licensing. This examination will form the basis for the analysis conducted in the subsequent work packages. Second, we will examine the extent to which relevant Norwegian policies and regulatory frameworks have been affected by the EU and international environmental treaties. Sweden, as an EU member state, will be analysed as a contrast case. Third, we will examine the role and influence of the central government in Norway for how nature protection concerns have been integrated in windpower projects. Changes in policies and regulatory frameworks in the period 2000-2015 will be investigated and compared with patterns identified in outcome (integration of nature protection concerns in licenses) in the first work package. Fourth, we have selected two Norwegian regions as cases, in the south-west and mid-Norway, respectively. The two regions are typical national high-pressure areas left with patch islands of interference free areas (INON-areas). These two regions will be used to examine the factors that influence the integration of nature protection concerns in windpower licenses at the regional and local levels, and to assess specifically how cumulative effects of new windpower projects affects and have been addressed in past and ongoing windpower licensing processes. Fifth, we will examine how legal frameworks and licensing processes more effectively can take into account the cumulative effects of windpower projects in high land-use pressure areas. Ultimately, the project seeks to understand whether and how the political objectives of windpower development and nature protection in Norway can be combined, particularly in regions under high pressure from human activities.