Managing mercury through multilevel governance: Norway and China

Kvikksølv er et tungmetall med alvorlige helseeffekter og er en global utfordring, også for Norge. Forskningsprosjektet er et samarbeid mellom norske og kinesiske forskere. Prosjektets mål er å studere politikk og instrumenter på ulike styringsnivåer i Norge og Kina: nasjonalt, bilateralt og internasjonalt. Prosjektet ser også på hvilken rolle Norge kan spille med sikte på å redusere utslipp av kvikksølv internasjonalt. Som nettoimportør av kvikksølv og med streng regulering av kvikksølvutslipp har Norge egeninteresse i å delta aktivt internasjonalt. Kina er den største eksportøren av kvikksølvutslipp. Det er derfor fornuftig å rette søkelyset mot Kina som et viktig sentralt fokus for norske interesser og prioriteringer innenfor dette miljøgiftområdet. Kina er også et interessant tilfelle i seg selv, da landet har tatt en aktiv rolle på kvikksølvområdet gjennom ratifisering av Minamata-konvensjonen i 2016. Prosjektets overordnede forskningsspørsmål er hvordan kan Norge bidra til en mer effektiv global kvikksølvpolitikk? Arbeidet er organisert i fire deler: 1. Vitenskap, politikk og global styring: I dette arbeidet, publisert i Asian Perspective (2020), har vi undersøkt vitenskapens rolle i Kinas beslutning å ratifisere Minamata-konvensjonen og i utvikling av kvikksølvpolitikk på hjemmebane. Konvensjonen ble vedtatt i 2013, og i 2016 ble Kina den 30. part som ratifiserte konvensjonen, som trådte i kraft i 2017. Under Minamata-forhandlingene endret Kina uventet sin posisjon, og støttet et juridisk bindende instrument for kvikksølv. Kina har i økende grad deltatt i internasjonalt produsert kunnskap om kvikksølv, og har utviklet et sterkt nasjonalt kunnskapsgrunnlag for å håndtere kvikksølvproblemet. Vår forskning konkluderer med at Kinas egenproduserte data om kvikksølvutslipp bidro til å nyansere den internasjonale vitenskapelige informasjonen om landet på kvikksølv. Dette styrket dermed Kinas beslutningsgrunnlag i forhandlinger slik at det ble mulig å støtte Minamata-konvensjonen. 2. Implementering av Minamata-konvensjonen: Kina har det siste tiåret endret sin posisjon i forbindelse med håndtering av kvikksølv som et miljøproblem. For ti år siden var kvikksølv ikke vurdert å være et alvorlig miljøproblem. Nå er landet en sentral aktør i Minamata-forhandlingene og kvikksølvforurensning står på miljøagendaen. Med ratifisering har Kina forpliktet seg til å implementere Minamata-konvensjonens mål. Det er fortsatt lite systematisk kunnskap om faktorene som bidrar til eller hindrer implementering av konvensjonen i Kina på nasjonalt og subnasjonalt plan. Vi ser derfor på implementeringsprosessen, aktører og interessegrupper, med et spesielt fokus på kullsektoren. Arbeidet differensierer mellom direkte (spesifikke mål i konvensjonen) og indirekte implementering (co-benefit fra annen politikk). Vi konkluderer at flere lov- og institusjonsendringer er iverksatt for å implementere forpliktelsene fra Minamata-konvensjonen for kullsektoren. I tillegg, krav om blå himmel og forbedret miljø har også indirekte styrket implementering av konvensjonen gjennom f.eks. tiltak mot luftforurensing. Dette viser at både direkte og indirekte implementering har vært viktig for implementering i kullsektoren. Det er allikevel utfordringer på lokalt plan (i provinsene), og kapasitetsoppbygging der vil være er viktig for implementeringen fremover. Artikkelen, er akseptert for publisering i Asian Perspective i 2022. 3. Bilateralt samarbeid: Norge har samarbeidet med Kina på kvikksølv siden 2006. I vårt arbeid ser vi på hvordan det bilaterale vitenskapelige samarbeidet oppsto, og om det har påvirket Kinas kvikksølvpolitikk. Prosjektet ser på driverne bak det bilaterale samarbeidet, både I Kina og Norge, de viktigste aktørene og strategiene i det kinesisk-norske samarbeidet, og konkrete resultater. Vår konklusjon er at samarbeidet med Norge har vært instrumentelt for utviklingen av kvikksølvpolitikken i Kina både nasjonalt og internasjonalt. Intervjuer er gjort med sentrale aktører i Norge og Kina. Det norsk-kinesiske samarbeidet gikk ut på å styrke kunnskap om kvikksølv og bygge kapasitet i Kina, og utviklet seg fra vitenskapelig samarbeid til en politisk dialog om kvikksølv. Vår artikkel bidrar til en bedre forståelse av betydningen av bilateralt samarbeid, som er lite fokusert i forskningen sammenlignet med multilateralt samarbeid. Arbeidet er ferdigstilt og sendes inn til tidsskrift ila høsten. 4. Fleksibilitetsmekanismer under Minamatakonvensjonen: Artikkelen, en del av PhD, undersøker rollen/driverne bak design og bruk av tidsbegrensede unntak under Minamatakonvensjonen, som et eksempel på en fleksibilitetsmekanisme. Artikkelen, med Kina som case, kartlegger hvilken rolle fleksibilitetsmekanismer spiller, hvordan de forhandles frem og hvordan de designes. Artikkelen konkluderer at forhandlingene medførte at fleksibilitetsmekanismene ble et nyttig verktøy i stedet for et avtalemessig smutthull.

Prosjektet er nybrottsarbeid da det har bidratt til tverrfaglig forskning på et lite studert emne- Minamatakonvensjonen/kvikksølv-mellom forskere i Norge og Kina: FNI, NIVA, Tsinghua U. og Peking U. Samarbeidet bidro til felles artikler med kinesiske og norske forskere. Forskningen kombinerer naturvitenskap, statsvitenskap og sinologi. Kompetansen for kvikksølvproblematikken er styrket, og la et godt grunnlag for videre forskningssamarbeid. Forskningsresultatene er formidlet til/mottatt med stor interesse hos forvaltningen. Resultatene kan bidra direkte inn i det pågående samarbeidet mellom Norge og Kina. De gir økt forståelse for nasjonal politikkutforming, implementering og aktører, samt for Kinas globale rolle og premissene for landets globale deltagelse i internasjonale fora og konvensjoner. Vårt arbeid vil kunne spille inn i utforming av norsk strategi/politikk på Kina. Gjennom forskningen har vi etablert dialog med brukere i Norge og Kina.

Empirically this research project examines the role Norway can play at various governance levels with the aim of reducing mercury emissions internationally. As a net importer of mercury with strict existing rules to regulate the release of mercury it is clearly in the self-interest of Norway to play this role. However, it also squares well with the Norwegian ambition of being a frontrunner in international environmental politics, not the least in the chemical cluster. As China is the largest exporter of mercury emissions it makes sense to target China as a main focal point for Norwegian interests and priorities in this regard. China is also an interesting case in its own rights as it has embarked on a much more proactive role in this issue area than used to be the case. Theoretically, two lenses are particularly important, the multi-level governance approach and the focus on implementation. States may still be the predominant actors domestically and internationally. However, with globalization a number of new types of actors have emerged at various governance levels and this framework takes as its point of departure the increasing complexity of actor networks in public and private sectors. This forces state actors to develop new strategies of policy coordination, not least as it raises new challenges for accountability. Regarding implementation, this has for long been the weakest point in global environmental governance. Ambitious goals are often adopted but lacking will and/or capacity of relevant target groups to implement them tend to hamper effectiveness. Here we focus on various causal pathways in order to analyze factors at various governance level that may inhibit or enhance efforts of implementation. The project is interdisciplinary as it combines political science, law, natural science as well as sinology.