INNOFFARENA-Innovasjonsarena for stat og kommune

Avhandlingen handler om den norske arbeids- og velferdsetaten (NAV) sitt arbeid med å følge opp sykmeldte arbeidstakere. Den konkluderer med at dette arbeidet blir stadig mer komplekst og utfordrende, og potensielt fører til en endring i NAV-veilederes profesjonelle rolle. Avhandlingen konkluderer med at det bør rettes større oppmerksomhet mot de kontekstuelle og organisatoriske sidene ved dette vurderingsarbeidet. Velferdsstaten er under press på grunn av redusert arbeidsstyrke og økte trygdeutgifter. NAV-veiledere instrueres dermed i at sykmeldte arbeidstakere bør gå tilbake til jobb så raskt, og i så stor grad som mulig, og at alle alltid kan gjøre noe, til tross for at de er syke. Dette er sentrale føringer i norsk aktiveringspolitikk, også omtalt som arbeidslinja. Gjennom tre forskningsbidrag viser avhandlingen at NAV-veiledernes vurderingsarbeid er utfordrende fordi de sykmeldtes helseplager er sammensatt av medisinske og sosiale forhold, og fordi NAV-veilederne må samarbeide med både arbeidsgivere og fastleger om hvordan den sykmeldte sin arbeidssituasjon kan tilrettelegges og eventuelt kombineres med behandling. NAV-veiledernes arbeid overfor arbeidsgivere, fastleger og sykmeldte kjennetegnes dermed av forhandlinger med og mellom disse partene, forsøk på overføring av ansvar for oppfølgingen, samt legitimering av NAVs oppfølgingsrutiner og aktivitetskrav. Det mangler institusjonelle retningslinjer for hvordan sykmeldte arbeidstakeres funksjonsevne – eller restarbeidsevne - skal vurderes. Dette fører til at NAV-veilederne trekker på private erfaringer fra egne helseplager og hvordan de håndterte jobben i disse situasjonene. Avhandlingen konkluderer med at disse holdningene kan sees som uttrykk for at den norske aktiveringspolitikken er blitt internalisert i NAV-veiledernes arbeidsform. Dette kan oppsummeres i at å arbeide sees på som en kollektiv forpliktelse for å opprettholde velferdsstatens bærekraft. Forskningen konkluderer med at oppmerksomheten bør rettes mot strukturene og organiseringen av NAV-veiledernes arbeid, heller enn mot deres individuelle vurderinger. Datainnsamlingen er konsentrert rundt NAVs gjennomføring av Dialogmøte 2. Dette er et obligatorisk oppfølgingsmøte for sykmeldte arbeidstakere og deres arbeidsgivere etter ca. seks måneders sykefravær. Her deltar også oftest den sykmeldte sin fastlege. Agendaen for møtet er hvordan de ulike aktørene kan bidra til at den sykmeldte arbeidstakeren kommer tilbake i arbeid. DM2 er også en del av norske myndigheters aktiveringspolitikk, definert som statlige vilkår for å motta ytelser. Loven regulerer i stor grad denne oppfølgingsprosessen, men det er betydelig bruk av skjønn i implementeringen av eventuelle tiltak. NAV-saksbehandlere spiller derfor en sentral rolle når det gjelder å implementere sentral arbeidsmarkedspolitikk og samtidig tilby skreddersydde tjenester til den enkelte bruker. NAV gjennomfører omtrent 42 000 slike møter årlig. Datamaterialet består av lydbåndopptak av dialogmøter ved to NAV-kontor, etnografisk feltarbeid i kontorene, samt individuelle intervjuer med NAV-veiledere og tilfeldig utvalgte dialogmøtereferater. Datainnsamlingen ble gjennomført i 2018-2019, og dataene er hovedsakelig analysert ved bruk av forskningstilnærmingen institusjonell etnografi.

En politisk effekt av forskningen er at den gir NAV og NAVs politiske oppdragsgivere et påskudd for å se nærmere på intensjonen i aktiviseringspolitikken, og måten den kommer til uttrykk på i NAVs praksis. For den interne styringen og organiseringen av NAV, viser forskningen behov for tydeligere institusjonelle retningslinjer for hvordan sykmeldte arbeidstakeres arbeidsevne skal vurderes. Forskningen gir også støtte til å endre rapporteringskrav ved at NAV veilederne kan prioritere dialogmøter der partene ser et behov for å møtes, ikke kun for å oppnå interne målkrav om antall gjennomførte møter. Den setter også NAVs samarbeid med arbeidsgivere på dagsordenen, ved å løfte fram at aktørene potensielt har ulike oppfatninger av sin rolle i oppfølgingen av sykmeldte arbeidstakere, og at det trengs en bedre forventningsavklaring. Avhandlingen peker på behov for å vurdere hva slags kompetanse NAV veiledere bør ha i den samstyringskonteksten som kjennetegner dagens og morgendagens velferdsstat, slik at dette også kan fanges opp av de utdanningsinstitusjonene som utdanner NAV ansatte.

NAVs viktigste kilde til å oppfylle visjonen om å gi mennesker muligheter, er samarbeid med arbeidsgivere. Det krever kunnskap om arbeidsgiveres organisering, drift og behov, en kompetanse som utvikles i møter med arbeidsgiverne. I dag skjer mye av kontakten i forbindelse med oppfølging av sykmeldte. En felles utfordring for både arbeidsgiverne og NAV er at en stor del av det langvarige sykefraværet er knyttet til komplekse, diffuse og ofte subjektive lidelser som også behandlerapparatet sliter med å finne gode løsninger på. Forskning viser at 40-50% av sykefraværet skyldes arbeidsrelaterte forhold, eller en kombinasjon av arbeidsrelaterte og sosiale/private årsaker. Samtidig mangler vi dybdekunnskap om hvordan moderne og komplekse arbeidslivsutfordringer som stress, omstilling, emosjonelle krav og rollekonflikter påvirker arbeidstakere og arbeidsmiljøer. Særlig er det stor kunnskapsmangel knyttet til hvilke effekter ulike former for tiltak/intervensjoner har. Dette har trolig sammenheng med at det tradisjonelle HMS-arbeidet på arbeidsplassen har vært innrettet mot fysiske arbeidsmiljøfaktorer, i et risikominimerende perspektiv, som i begrenset grad evner å adressere helhetlige tilnærminger til psykososiale arbeidsmiljøutfordringer. Forskning peker på at søkelyset i større grad må rettes mot arbeidsplassen som arena, både for å avdekke årsak til sykdom og mistrivsel, men ikke minst som arena for tilfriskning og helse. NAVs tjenester og virkemidler i dag er i større grad basert på en reparerende og reagerende, enn en holistisk, forebyggende og helsefremmende tilnærming. Trolig er sistnevnte tilnærming mer hensiktsmessig for å være en relevant, tydelig, løsningsorientert og tilstedeværende samarbeidspartner for arbeidsgivere i arbeidet med å løse utfordringer i skjæringspunktet mellom arbeid og helse.