Reform of EU Internal Energy Market Policies: Implications for the Norwegian Energy Policy Strategy

REMAP har analysert reformen av EUs energi- og klimapolitikk i 2019 med hovedfokus på endringer i kraftmarkedsdesign for engrosmarkedet og dets konsekvenser for handel med kraft til og fra Norge. Et effektivt og integrert kraftmarked har vært et viktig politisk mål for å realisere høyest mulig samfunnsmessig verdi av norske fornybare energiressurser. Prosjektet har analysert og forklart de viktigste endringene i EU-regelverket. Hovedhypotesen er at endringene reflekterte markeds- og fordelingsvirkninger av eksisterende lovgivning, hvordan ulike land og aktører formidlet disse effektene inn i utvikling av det nye lovverket, og gjennomslagskraften til ulike aktører i ulike faser av reformprosessen. Til slutt har vi analysert hvordan endringene påvirker verdien av kraftutveksling mellom Norge og EU. Sentrale regulatoriske endringer er identifisert ut fra hvorvidt de representerer et brudd med målmodellen for økt markedsintegrasjon som fulgte av EUs lovgivning i 2009, inkludert viktige prinsipper som ikke-inngripen i markedspriser og ikke-diskriminerende adgang til nett og markeder på tvers av land. Flere av endringene støtter opp om og forsterker målmodellen: f.eks. markedsbasert prissetting av fornybar energi og at nettselskaper ikke kan påvirke markedsprisene (sluttbrukerpriser kan kun reguleres under visse betingelser). Andre regulatoriske endringer støtter opp om målmodellens prinsipp om ikke-diskriminering, f.eks. kan medlemsstatene ikke lenger særbehandle fornybarprodusenter. Samtidig ble det satt kortere budfrister for å gjøre det lettere for produsenter av variabel fornybar kraft å delta i markedet. Målmodellen forutsetter harmonisering av regler for drift av markedsplasser og nett, såkalte nettverkskoder. Reformen omfordelte ansvaret for utvikling av kodene: ACER fikk utvidet sin rolle og EU-kommisjonen overordnet myndighet for budområdeinndelingen hvis berørte medlemsland ikke blir enige. Intensjonen med overføring av oppgaver til institusjoner på EU-nivå var mer effektive beslutningsprosesser og mer harmoniserte regler. Andre forslag ble ikke vedtatt, som nye beslutningsregler for ACER og å gi nye regionale nettorganisasjoner utvidet makt i å vedta regionale regler. På den andre siden avviker noen av endringene fra målmodellen. Mens nettselskapene tidligere måtte gjøre maksimum kapasitet på mellomlandsforbindelser tilgjengelig for kraftutveksling, ble et nytt minimumskrav på 70% innført sammen med krav om internasjonal mothandel og endring av budområder hvis 70%-kravet ikke etterleves. Et annet brudd med målmodellen er at nytt regelverk gir åpning for å subsidiere kraftverk dersom disse er viktige av hensyn til forsyningssikkerheten. Analysen støtter hovedhypotesen. Reformen var i stor grad begrunnet i hvordan iverksettelsen av 2009-reguleringene påvirket kraftmarkedet. Særfordelene for fornybar kraftproduksjon økte systemkostnadene og ga utilsiktede markedsvirkninger: Store volumer fornybar energi med prisstøtte og prioritert innmating i nettet ga fallende og mer variable priser i engrosmarkedet, inkludert perioder med negative priser uten at det ga insentiver til redusert produksjon, og utfordret nettstabiliteten. Lavere priser gjorde det også ulønnsomt å opprettholde eksisterende ikke-variabel kapasitet. For å hindre at kraftverk som var viktige for forsyningssikkerheten ble nedlagt, innførte flere land ulike kapasitetssubsidier. Nettselskapene maktet ikke å følge opp med tilstrekkelig forsterkning av interne nett, med økte flaskehalser som følge. For å beskytte innenlandske produsenter og holde systemkostnadene nede, valgte mange nettselskap å innskrenke handelskapasiteten på mellomlandsforbindelsene. Det er bakgrunnen for gjennomslaget for 70%-kravet. Vi har til slutt undersøkt konsekvenser av nye EU-regler for handel med kraft fra og til Norge og muligheter for verdiskaping fra norske kraftressurser. En kontrafaktisk analyse viser at kombinasjonen av økt utvekslingskapasitet og økt fornybarproduksjon har vært samfunnsøkonomisk lønnsom for Norge. Utviklingen i markedene rundt oss peker generelt mot økte muligheter framover. Den ambisiøse omstillingen av kraftsystemet til fornybar energi og elektrifisering gir økt etterspørsel etter norske fornybare kraftressurser og muligheter for import i perioder med overskuddsproduksjon i utlandet. Den nye EU-lovgivningen sikrer økt kapasitet til handel på mellomlandsforbindelser sammenlignet med observert kapasitetsutnyttelse, men det gjenstår å se hvordan medlemslandene iverksetter den nye lovgivningen. EUs satsing på grønt hydrogen kan både representere en konkurrent til og en mulighet for økt verdiskaping basert på norsk fleksibel kraftproduksjon. Andre jokere som vil påvirke norsk kraftsektor fremover er følgene av Brexit og hvordan medlemslandene responderer på ny EU-lovgivning, herunder hvilken rolle lokale energisystemer og fleksibilitetsmarkeder får som alternativ til nettinvesteringer og handel i engrosmarkedet.

Prosjektet har bidratt teoretisk og empirisk til forskningsfeltet om EUs politikkutforming og implementering med forventet anvendelse av andre akademiske miljøer. Som KPN-prosjekt var et viktig realisert mål kunnskapsoppbygging hos prosjektpartnerne i forskning, industri og forvaltning om innhold i EUs pakker av energi- og klimapolitikk, om drivere av politikkreformer og endelig utforming av disse. For FNI og Thema Consulting er kompetansehevingen i tråd med mål om å være ledende nasjonale analysemiljøer på utvikling i EU-reguleringer og markeder med stor betydning for Norge. Prosjektet har ledet til oppfølgingsprosjekter (KPN) innen og utenfor partnergruppen. Et eksempel er prosjekt ledet av Norsk Industri for medlemsbedrifter om europeisk energi- og klimapolitikk. Nytteverdi for samfunnet følger av bred formidlingsaktivitet av data og resultater, gjennom åpne seminarer, forelesninger på universitet, ulike typer brukerrettede foredrag og formidling gjennom ulike media.

This project studies reform of EU internal energy market design and renewable energy policies in 2019: drivers, output, and impact on Norways trade-based energy policy strategy. We investigate EU influence on Norwegian policy stemming from how EU policy is implemented in other countries with effects on the IEM and thus opportunities for electricity trade from and to Norway. We further investigate how experiences in the market caused by past EU and national policies have fed into the recent EU reform, and subsequent implementation of new policies (with market implications) in EU Member States. The main research questions posed in the project are: How can we assess and explain the policy output of the EU IEM/renewable energy policy reform package? How can we assess and explain energy policy development in selected EU member states? How will the reform impact Norways cross-border trade-based energy policy strategy via market impacts stemming from implementation in other countries? The cross-disciplinary research team of political scientists, economists and legal professionals have developed a novel approach to analyzing Europeanization - how EU policy may affect this national policy strategy not only directly (through legal pressure) but also indirectly, via policy adaptation in other countries, that subsequently will affect the common market that the Norwegian policy strategy depends on. The project also contributes to the growing literature on what role past policy experiences play in reform of EU policies, by studying feedback from past policies on reform via impacts on the market and market actors.