Bureaucrats and group identity in local politics

De offentlig ansattes politiske representasjon I Norge er nesten alle offentlig ansatte valgbare til kommunestyrer, til fylkesting og til Stortinget. Kun administrative toppledere er avskåret fra å stille til valg. Dette er ikke tilfelle i alle land. For eksempel kan ikke kommunalt ansatte stille på lister i lokalvalgene i Storbritannia. Tanken bak slik regulering er at offentlig ansatte kan tenkes å ivareta sine interesser som ansatte gjennom de folkevalgte organene. Ansatte i kommuner og fylkeskommuner er sterkt overrepresentert i kommunestyrer og fylkesting. En mulig forklaring på dette er de offentlig ansattes «dobbeltmotiv»; de ønsker både å påvirke prioriteringer som ordinære borgere og som ansatte i kommunene/fylkene. Vi studerer dette ved hjelp at registerdata om stemmeberettigede innbyggere, listekandidater og innvalgte representanter ved lokalvalgene i 2007, 2011, 2015 og 2019. Analysen tyder ikke på at den sterke representasjonen av offentlig ansatte skyldes prioriteringer fra partiledelsens side, eller at velgerne retter valglistene til fordel for offentlig ansatte. Forklaringen synes å være de offentlig ansatte selv velger å stille til valg. Analysene gir betydelig støtte til hypotesen om et «dobbeltmotiv»: Offentlig ansatte er sterkest overrepresentert på sitt eget forvaltningsnivå, kommuneansatte i kommunestyrene, og fylkeskommunalt ansatte i fylkestingene. Skifte fra privat til offentlig sektor øker sannsynligheten for å stille på liste og bli valgt. Spesielt gjelder at skifte til arbeid i kommunesektoren øker tilbøyeligheten til å bli valgt inn i kommunestyret. Jobbskifte fra kommunearbeid utenfor hjemkommunen til bostedskommunen også øker sjansen for å engasjere seg i lokalpolitikken på hjemstedet. Det er store forskjeller i politiske holdninger og prioriteringer mellom privat og offentlig ansatte; offentlig ansatte plasserer seg til venstre i det politiske landskapet mens de privat ansatte har mer høyreorienterte holdninger. Det er derfor høyest andel offentlig ansatte i partiene på venstresiden. Vi finner imidlertid ubetydelige forskjeller i de offentlig og privat ansattes holdninger innenfor partigruppene. Gitt kommunestyrets partisammensetning finner vi at andelen offentlig ansatte har beskjeden betydning for kommunens faktiske budsjettprioriteringer. Valgdeltakelse blant offentlig og privat ansatte Hypotesen om et «dobbeltmotiv» har også relevans for valgdeltakelse. Det er kjent at ansatte i offentlig sektor deltar hyppigere ved valg enn ansatte i privat virksomhet. Men skyldes dette at offentlig ansatte har en interesse som ansatte i tillegg til interessen som skattebetalere og brukere av offentlige tjenester? Vi analyserer registerdata som viser den enkeltes valgdeltakelse i de fire valgene i perioden 2013-2019. Dette gjør det mulig å følge individer over tid, og studere om skifte av arbeid mellom privat, statlig og kommunal sektor har betydning for valgdeltakelsen. Vi analyserer også ansatte som skifter arbeid mellom bokommunen (der vi har stemmerett i kommunevalg) og andre kommuner, og vi ser på valgdeltakelsen når ansatte i privat og offentlig virksomhet blir pensjonister. Også her gir analysene støtte til hypotesen om et dobbeltmotiv; dette forklarer 1-3 prosentpoeng høyere valgdeltakelse blant offentlig ansatte. Politisering av offentlig forvaltning Offentlig forvaltning skal organiseres med utgangspunkt i et skille mellom embetsverk og folkevalgte. Ansatte i forvaltningen skal være et partipolitisk nøytralt instrument for politikerne. Vi utnytter registerdata om hvem som stiller på valglister med hvem som er rådmenn, og finner at 27% av rådmennene har stilt til valg på kommunalt, fylkeskommunalt eller nasjonalt nivå. Våre analyser viser at rådmenn med samme partipolitisk bakgrunn som kommunestyreflertallet oppnår enn høyere lønnsvekst enn rådmenn med «avvikende» partipolitisk orientering. Dette behøver ikke å være «partipolitisk favorisering», men kan skyldes at politisk ledelse ønsker å beholde rådmenn med samme politiske syn. Dette kan bidrar til et mer effektivt samarbeid. Det delegeres blant annet flere oppgaver til rådmannen når de politiske og administrative holdningene er sammenfallende. For de øvrige ansatte i kommunen finner vi ingen tendenser til at partipolitisk bakgrunn har betydning for lønnsutviklingen. Andre resultater Prosjektet har også analysert en rekke andre forhold, herunder betydningen av kjønnskvotering til formannskapene, ansiennitetsprinsippets betydning i folkevalgte organer, effekter av delegering på kommunenes driftsresultat, livssykluseffekter i partipolitiske preferanser, samt betydningen av naturressursinntekter for ordførerens godtgjørelse.

Prosjektet har gitt økt innsikt i årsakene til og effektene av at offentlig sektor er sterkt representert i kommunestyrer og fylkesting. Videre gir prosjektet økt forståelse av kommunedirektørens (administrasjonssjefens) rolle i forhold til politisk ledelse, blant annet betydningen av felles identitet og effekter på administrativ delegering. Prosjektet har videreutviklet deltakernes internasjonale forskningsnettverk. Prosjektmedarbeiderne har arbeidet sammen med kolleger fra en rekke fremtredende universiteter, herunder med Stanford University, Harvard University og Cornell University. Videre har prosjektet lagt et til rette individdata om kandidater til valg. Dette er av stor verdi for videre forskning, og utnyttes blant annet i det nye prosjektet «The Dynamics of Political Selection». Prosjektet har dessuten bidratt til å heve kvaliteten på standardverket om kommunesektoren i Norge, læreboken «Kommunal Organisering» (Universitetsforlaget).

The project examines government employees' influence on local government politics and policy outcomes. Local administrators can affect policies in two ways: as executives responsible for policy advice and implementation, and as members of the local councils. The first work package addresses the role government employees as elected representatives. We analyze whether they can sway public policies away from the position of the majority in the local council. Norwegian legislation puts few restrictions on who can be elected representatives. Evidence collected in the current project could call for revising the current framework. The second work package investigates the influence of local chief executives (rådmannen). They have a direct influence on the development and implementation of public policies in their role as civil servants. Very little research has been done on their professional careers, personal and political backgrounds and policy influence. We assess the importance of having a suitable identity match between the executives and elected politicians. The project plan describes a set of well-developed propositions that can be tested on unique Norwegian register datasets using state-of-the-art econometrics. We believe this will allow the experienced project team to produce interesting findings for top academic journals as well as important insights for policy development.