Regulating shipping in Russian Arctic Waters: Between international law, national interests and geopolitics

Skipsfarten gjennom Russlands nordlige sjørute (NSR) er viktig for det internasjonale samfunnet av kommersielle grunner. NSR kan forkorte seilasen mellom havner i Europa og i Øst-Asia. Aktualiteten til NSR påvirkes også av sikkerhets- og miljøhensyn. Havretten slik den er kommet til uttrykk i havrettstraktaten fra 1982 regulerer også skipsfarten i den russiske delen av Arktis. I praksis har regelverket utviklet seg i samspill med effektene av klimaendringene, den økende vektleggingen av sikkerhetshensyn som følge av internasjonaliseringen av Arktis, samt internasjonale politiske og rettslige prosesser. I prosjektet drøftes hvordan den russiske lovgivningen for NSR påvirkes av folkeretten og hvordan denne lovgivningen kan påvirke folkeretten. I første del av prosjektet undersøkes statusen for og trender i utviklingen og gjennomføringen av den russiske lovgivningen for skipsfart i arktiske farvann. De siste årene har Russland endret prioriteringene sine for NSR. Mens søkelyset lenge var på internasjonal skipsfart i transitt gjennom NSR, er fokuset gradvis blitt endret til bruk av NSR for transport av naturressurser fra regionen. Potensialet for utnyttelse av naturressursene i Arktis er større enn forventet for bare et tiår siden. Man kan heller ikke overse effekten de vestlige sanksjonene har hatt på russisk politikk, også i Arktis. Russland hadde først tatt en mer innadvendt tilnærming som har bidratt til mer proteksjonistiske tiltak, formelt begrunnet i behovet for bedre kontroll av skipsfarten. Selv om den økonomiske betydningen av NSR er det viktigste for politikken til Moskva for arktisk skipsfart, bør ikke betydningen av nasjonal sikkerhet og geopolitiske faktorer overses. I den senere tid har dette blitt tydeligere manifestert gjennom økning av russisk militær kapasitet i Arktis, og initiativer for å forby utenlandsk marines tilstedeværelse i det russiske marine Arktis. Kontrollregimet for skipsfarten er blitt mer omfattende. Den militære invasjonen av Ukraina i 2022 og intensiveringen av sanksjonsregimet gir bare flere utfordringer og usikkerheter for realiseringen av Moskvas ambisiøse utviklingsplaner for NSR. Både produksjonen av russiske hydrokarboner og etterspørselen etter dem er usikker. Den russiske lovgivningen er endret slik at den i større grad samsvarer med folkerettslige rettigheter og plikter. Fortsatt kan det være uoverensstemmelser med folkeretten, for eksempel kravet til forhåndstillatelse for å seile gjennom NSR og plikten til å bruke russisk flagget isbryterassistanse. Det siste tiåret var først preget av en liberalisering av tilgangen til NSR og forbedret åpenhet om regelverket, men er mer nylig preget av reversering. Det er innenlandske formål som gis prioritet. Regelverket er blitt mer sentralisert og åpenheten er svekket. Det andre forskningstemaet knytter seg til stater med interesser i bruk av NSR. Kina og Russland har etablert et bilateralt samarbeid. Dette samarbeidet har imidlertid ikke utviklet seg slik at de har kommet til omforente løsninger eller avtaler om bruken av NSR. Polar Silk Road (PSR) til Kina er fortsatt i en tidlig fase. Krigen i Ukraina, og frykten for sekundære sanksjoner, førte til at Kina senket forventningene. Kinas evne til å utvikle PSR som en korridor mellom Asia og Europa vil være best tjent med å baseres på rettigheter og friheter til skipsfart, slik det er fastlagt i havretten. Imidlertid er Kinas retorikk forsiktig. Forskningen om oppfatningene av det bilaterale Russland-Kina-samarbeidet i Arktis viser et visst avvik mellom de to ekspert- og vitenskapelige miljøene. Videre, likheter mellom russiske og kinesiske tilnærminger til omfanget av kyststatens jurisdiksjon kan begrense Kinas evne til å utfordre dagens regulering av NSR. Det tredje forskningstemaet studerer hvordan russisk praksis påvirker relevante internasjonale rettslige og politiske prosesser. Det er en viss kontinuitet mellom det historiske bidraget fra Sovjetunionen til forhandlingene av UNCLOS artikkel 234 og dagens praksis. Polarkoden som er vedtatt av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO), inneholder et regelverk som skal fremme sikkerhet for fartøy som ferdes i arktiske farvann og hindre at de forurenser. Implementeringen av Polarkoden viser generell støtte for Polarkodens innhold og en viss harmonisering. En sammenligning mellom den kanadiske og russiske praksisen viser imidlertid forskjellige tilnærminger til metodikk for risikovurdering for isnavigasjon. Russlands opptatthet av autonomi hindrer full harmonisering av det arktiske skipsfartsstyringslandskapet, som er begrunnelsen og målet for den internasjonale prosessen. Dette vil uunngåelig påvirke kvaliteten på resultatene av den prosessen.

The project contributed to increased competence on issues that are high on the agenda in the Arctic and the High North. It contributed to a deeper understanding of Russia’s practice and policymaking in the sphere of shipping in the Arctic. The understanding of the processes behind Russia’s practice and policies, as well as the way these interact with the relevant international legal and political processes, is key for policy development and decision-making in Norway as well as for the Arctic region and the broader international community. This understanding is of critical importance for cooperation with Russian authorities and maintaining good neighborly relationship regardless of the current status of the relationship. Russia remains Norway’s neighbor, and the insight into the drivers of its policy and practice in the Arctic is highly relevant for Norway. Another important outcome of the project involves increased interdisciplinary cooperation between academics, primarily from Norwegian research institutions, representing the disciplines of international relations, political science and legal research. The project also involved significant international cooperation with researchers from Norway, Canada, China, Estonia, Australia, and Russia. The international cooperation with Russia was particularly extensive and fruitful, as it helped facilitate mutual understanding between the ‘western’ and Russian epistemic communities. Unfortunately, the events in Ukraine and the increasing tensions between the west and Russia make it difficult to capitalize on the achievement in the near future. The understanding gained through the project has been communicated through regular contacts with users: representatives of the Ministries of Foreign Affairs of Norway, Sweden and Denmark, relevant stakeholders, and students of the Master of Law Program in the Law of the Sea. The project strengthened the role of the University of Tromsø, the Arctic University of Norway as a central provider of expertise on Arctic issues. The insight gained through the project has been widely disseminated through scientific publications, scientific and outreach events, and popular scientific publications. All these activities are expected to have a long-term impact on the understanding of Russia’s policy and practice in the Arctic by both the expert and general public community.

Russia has revised its legislation facilitating for increased international shipping in Arctic waters under its jurisdiction, defined as the Northern Sea Route (NSR). The Russian legislation, consistent with the law of the sea, ensures control with vessels transiting and operating within the NSR. The increased international attention to Arctic shipping has inter alia manifested in the adoption of international regulations through the IMO, known as the Polar Code. The purpose is to address the additional hazards of Arctic shipping and probably also to integrate the Arctic region more firmly within the international legal framework to ensure the global shipping interests. Non-Arctic States (e.g. China) have through their policies and practice positioned themselves as relevant actors in the Arctic. Russia still describes the NSR as “…the historical developed national communication of Russian Federation.” Under recently adopted legislation, the natural resources extracted in Russian Arctic shall be exported from its ports on vessels flying Russian flag. Knowing that at present and in foreseeable future most of the shipping in the NSR will be regional, this means a further limitation on international shipping. Russia has clearly signalled that new IMO regulations should not restrict its jurisdiction as recognized by the law of the sea. By investigating the trends in Russian regulation of shipping in its Arctic waters, its (direct) collaboration with other states and its conduct in relevant international bodies, this project provides for extracting knowledge on inter alia the impact of Russia’s security concerns mids of growing internationalization of Arctic affairs; the impact of international political and legal processes as well as the broader geopolitical and strategic interests of states (particularly Russia and China) and commercial actors. It will provide important knowledge on the dynamics of the interrelationship of institutions, processes and interests.