The legitimacy of EU foreign and security policy in the age of global contestation (LEGOF)

LEGOF har studert hvordan den Europeiske Union, som hverken er en internasjonal organisasjon eller en stat, kan være en effektiv og forutsigbar utenrikspolitisk aktør i en stadig mer ustabil og uoversiktlig verden. Det er vanlig å hevde at EUs evne til å påvirke på internasjonale politiske prosesser, og til å være en aktør som blir lyttet til, er begrenset fordi Unionen ikke har egne militære styrker. Dette argumentet hviler på en antagelse om at tilgangen på materielle (militære og økonomiske) ressurser er avgjørende for aktørers globale påvirkningskraft. LEGOF utfordrer denne antagelsen. Materielle ressurser kan brukes til å tvinge igjennom egne målsetninger, eller til å betale andre aktører for å slutt opp om egen politikk. «Pisk eller gulrot» kan være effektivt i enkelte sammenhenger, men bruk av slike virkemidler er ikke tilstrekkelig for å sikre langsiktig oppslutning om en aktørs utenrikspolitikk. En effektiv utenrikspolitikk må også oppfattes som legitim. LEGOF har undersøkt i hvilken grad og hvordan EU går frem for å sikre slik oppslutning (legitimitet) om sin utenriks- og sikkerhetspolitikk. LEGOF har også foreslått at EU står overfor en større utfordring enn stater gjør, når de skal etablere sin legitimitetsbasis. Utfordringen for EU er to-delt: Unionen må skape oppslutning om sin politikk internt ?blant medlemsstatene - og eksternt - i forhold til tredjeland. LEGOFs stab har bestått av en kjernegruppe av forskere på ARENA og et internasjonalt nettverk med eksperter på utenrikspolitisk analyse. Prosjektets kjernegruppe har presentert sin forskning på internasjonale fagkonferanser, til brukergrupper nasjonalt og internasjonalt, og i en rekke artikler i fagfellevurderte tidsskrifter. Det er også skrevet en bok, som kommer ut på forlaget Routledge i 2022, og en serie med Policy Briefs. Et hovedfunn fra forskningen er at oppslutningen om utenriks- og sikkerhetspolitikken internt i EU er vokst frem gjennom en kombinasjon av forhandlinger og argumentasjon. I åpne prosesser hvor forskjellige handlingsvalg diskuteres blir medlemsstatenes representanter tvunget til å begrunne sine posisjoner på en måte som kan være akseptable også for andre. Det innebærer at EUs, om enn langtekkelige, beslutningsprosesser også kan bidra til å «sivilisere» politikken. Antagelsen er at hangen til å forsvare nasjonale interesser blir dempet gjennom forventningen om at de normene og prinsippene som er forankret i EUs traktater skal være styrende også for utenrikspolitikken. En utenrikspolitikk som satte søkelys på individets rettigheter og på økt makt til internasjonale institusjoner, var i takt med gjeldende normer i det internasjonale samfunn etter slutten på den kalde krigen. I dag er støtten for slike ideer svakere. Generelt kan man si at EU må navigere i en verden som er normativt uoversiktlig. LEGOFs analyser viser at legitimiteten i EUs eksterne politikk blir problematisert. Land i det globale sør oppfatter, med rette eller urette, EUs referanser til universelle rettigheter som uttrykk for manglende anerkjennelse av forskjellene i staters historiske erfaringer og tradisjoner. Parallelt med denne utviklingen har LEGOF funnet en dreining i EUs tilnærming. Begreper som «lokalt eierskap», «resilience» og «principled pragmatism» skal i større grad være førende for utenrikspolitikken. Hvis denne dreining fortsetter, kan det føre til at EUs interne behov for å forankre politikken i universaliserbare prinsipper for å komme til enighet vil komme på kollisjonskurs med det eksterne behovet for anerkjennelse av forskjellighet - pluralisme - i internasjonal politikk. Kort oppsummert: EU står overfor vanskelig normative veivalg i en stadig mer uoversiktlig og ustabil verden.

Prosjektet har bidratt med nye faglige innsikter innenfor flere forskningsfelt, men spesielt innenfor utenrikspolitisk analyser, EU studier og internasjonal politikk. Prosjektet har bidratt til å sette en ny forskningsagenda om legitimitet i utenrikspolitikken, og derigjennom utfordret etablerte forestillinger om materielle ressurser som avgjørende for utenrikspolitikkens resultater. Ved å trekke på innsikter fra politisk teori har prosjektet bidratt til å styrke forståelsen av normers innflytelse på internasjonal politikk. Prosjektet har også hatt samfunnsmessig betydning. Gjennom felles seminarer med medlemmer av embetsverket har prosjektet bidratt til økt kunnskap og økt debatt om betydningen av utviklingen av Europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk for norsk utenrikspolitikk. Prosjektets policy briefs, som er formidlet gjennom ARENAs nettsider og i sosiale medier (Twitter og Facebook), har nådd et bredere publikum og bidratt til en faglig fundert offentlig debatt.

LEGOF examines the viability of the EU's foreign and security policy in the context of enhanced uncertainty, risk and ambiguity in international affairs. It addresses the call by providing up to date analyses of the role and capabilities of the EU in the changing world order, including its ability to handle challenges to the east and south of its borders, and the impact of new initiatives such as PESCO. LEGOF involves a cross-national, as well as an international, group of researchers from several disciplines - political science, political theory, international relations, law, sociology and philosophy. LEGOF posits that there is need for a particular type of legitimacy for the EU to be a capable and also reliable actor. The requirement of physical capabilities to insert the EU's will in a changing world order, depends on the Union's ability to establish a legitimacy basis of its own that is also acceptable for others. The prevailing mood is of a need to shift from soft to hard power in the context of increased geopolitical competition. Yet the success of such a shift itself depends on protracted consensus-making processes between the Masters of the Treaties. Power is only power as long as there is agreement and as long as the member states stay together. LEGOF breaks new ground in research on EU foreign and security policy through its emphasis on legitimacy in the establishment of capability. Drawing on its conception of legitimacy it conducts four strands of empirical analyses, which address both the procedural and the substantive dimensions of EU foreign, security and defence policy. LEGOF’s theoretically informed research establishes a sound basis for developing policy relevant analyses. LEGOF has established a project structure that allows for engagement with stakeholders throughout the project period.