Økosystembasert forvaltning - en kunnskapssyntese

Denne rapporten gjennomgår internasjonal forskningslitteratur for perioden 2005 ? mai 2019 som belyser forskning relevant for gjennomføring av mer økosystem-basert forvaltning og styring (ØBF). Metode: Vi brukte en systematisk tilnærming til gjennomgang av eksisterende forskning. En overordna kvantitativ kartlegging samt en såkalt rask vurdering av evidens ble gjennomført. Søkestrengen som ble brukt er gjengitt i Appendix 1, og søkene ble gjort i Web of Science og Scopus. Søket resulterte i 11 755 unike publikasjoner offentliggjort mellom januar 2005 og mai 2019. Etter å ha screenet arbeidene etter fastsatte kriterier og relevans, satt vi igjen med 1071 publikasjoner for nærmere analyse og klassifisering, alle skrevet på engelsk. Sentrale funn: ØBF som begrep er ikke entydig definert og kan ha ulike betydninger. Like-vel er det økende enighet om begrepets innhold. Antall relevante publikasjoner per år har tredoblet seg fra 2005 til 2019. En stor andel av litteraturen tar for seg ØBF i marine og ferskvannsøkosystemer. Svært få arbeider ser på ØBF i fjell/alpine økosystem og åpne landskap (rangelands). Flest studier er fra Nord-Amerika, Europa som helhet, Australia, Storbritannia og Tyskland. Et relativt lite antall vitenskapelige journaler står for en stor andel av de relevante studiene. Case studier på regionalt nivå/skala dominerer når vi ser på forsk-ningsdesign. Videre kartla vi hvilken hovedprosess innen forvaltning som dominerte i arbeidene. Vanligst var arbeider som handlet om planlegging, kunnskapsgrunnlaget for ØBF, del-tagende prosesser og økosystemtjenester. Studier av beslutninger og tiltak og virkemidler for å oppnå ØBF var det færre av. I Sverige dominerte studier av ØBF i skog, mens i Norge var studier i marine økosystem vanligst. Alle nordiske land hadde studier om innføring av EUs vanndirektiv. I gjennomgangen av tidligere review-studier ga mye relevant informasjon, særlig for å gi oversikt over forskningsfeltene og om forskningsbehov. Mange av disse ar-beidene etterlyste sterkere teorigrunnlag for studier av implementering av ØBF. Samlet sett er litteraturen tydelig på at sterk sektororganisering og fragmentert forvaltning er en viktig barrierer for ØBF. Det er ikke tilstrekkelig for å lykkes med å innføre ØBF å bare fortsette med ytterligere styrking av (det naturfaglige) kunnskapsgrunnlaget og produksjon av beslut-ningsstøtte verktøy. Først og fremst etterlyses mer kunnskap om utfordringene med frag-mentert forvaltning, sektorbarrierer, politikk og maktforhold. Forskningsbehov og forvaltningsmessige implikasjoner: Mer kritiske studier av årsaker til manglende framskritt i implementering av ØBF i mer integrert og tverrsektoriell forvaltning mangler og bør prioriteres. Formen, rollen til og betydningen av både organisatoriske og juridiske reformer kan være et godt utgangspunkt for nye studier av forsøk på ØBF, på ulike nivå. Forskning som styrker utviklingen av indikatorbasert styring for ØBF ytterligere trengs også, og denne må være tverrfaglig og tilstrebe at økologiske tilstandsindikatorer er relevante i en operativ forvaltningssammenheng. De mer direkte forvaltningsmessige anbefalingene som kan vurderes innført i norsk miljøforvaltning er blant annet å innføre mer empirisk baserte og åpne (transparente) beslutningsstøtte-systemer, i første rekke såkalte multikriterie-analyser. Det er også viktig å lage aktive koblinger mellom utvikling av ØBF på generell basis for alle hoved-økosystemene i Norge med de tradisjonelle sektorbaserte virkemidlene som nettverk av verneområder, adaptiv artsforvaltning og restaurering. Å styrke den formelle statusen til regionale planer vil også styrke ØBF.

Norske myndigheter har både i lovverk og en rekke offentlig måldokument understreket behovet for å stoppe forringelse av økosystemer og de sentrale tjenestene de gir. Økosystembasert forvaltning (ØBF) anses som et sentralt grep. Prosjektet gir en oversikt over kunnskapsstatus om internasjonal og nordisk forskning om ØBF. Dette gir klare nytteverdier i forhold til å identifisere videre forskningsbehov. Rapporten fra prosjektet peker på flere forskningstemaer som i første rekke skal bidra til å forstå bedre hindringer mot og muligheter for implementering av ØBF. Det gis også forslag til hvilke mer kortsiktige forvaltningsmessige grep som KAN gjøres for å ta skritt i retning av mer økosystembasert forvaltning. Prosjektet har også gitt viktig erfaring med en relativt ny arbeidsmetode i norsk miljøforskning og styrket tverrfaglig samarbeid i CIENS nettverket, og danner med dette også et godt utgangspunkt for videre samarbeid om overnevnte temaer.

Forringelse av økosystemene og de tjenester de gir menneskeheten har blitt en raskt økende utfordring de siste tiårene. En viktig grunn er forvaltningens utilstrekkelighet til å hindre en slik utvikling. Økosystembasert forvaltning (ØBF) er lansert som en vei til bedre ivaretakelse av sentrale økosystemtjenester. Anerkjennelsen av behovet for ØBF har skjedd gradvis fra 1980-tallet i takt med en økende forståelse av den fragmenterte forvaltningens mangler. Sentrale forskere understreker at ØBF er de prinsipper som kan brukes for å styre menneskelig aktivitet i komplekse miljøer, der hensikten er å støtte en bærekraftig utnyttelse der økosystemenes resiliens og forsynende tjenester ivaretas på lang sikt. En kartlegging av eksisterende forskning på ØBF er viktig for å systematisere kunnskap om hvordan ulike land har gjennomført prinsipper, regelverk og tilnærminger til ØBF innenfor eksisterende forvaltningssystemer. Sagt på en annen måte - hvor stort spillerom har ØBF i dagens forvaltning? ØBF er et meget bredt og omfattende konsept, og kan komme i mange former og variasjoner. Det er fortsatt mye uklarhet om hva egentlig ØBF innebærer, særlig om hvordan man balanserer målene om vern, bruk og rettferdig fordeling, og om hvilke juridiske og økonomiske virkemidler som fungerer best under hvilke vilkår. Det er også meget viktig å belyse hvordan de forskjellige variantene iverksettes og fungerer innenfor, eller som motreaksjon til, eksisterende, sektorspesifikke forvaltningssystemer. I prosjektet vil vi systematisere en omfattende forskningslitteratur innenfor disse ulike saksfeltene. Vi oppfatter at utlysningen i første rekke ber om kartlegging av forskning på forvaltningssystemene, dvs. i hovedsak samfunnsvitenskapelig forskning, forankra for eksempel i disipliner som jus, økonomi og statsvitenskap. Det vil også være relevant å kartlegge forskning som belyser effekter eller virkninger, både på natur og samfunn, av ulike varianter av ØBF.