MARINFORSK-Marine ressurser og miljø

I FAIRCoast-prosjektet har vi analysert hvordan ulike former for integrering kan bidra til mer bærekraftig forvaltning av kystsonen i Norge. Det snakkes mye om helhetlig forvaltning av kystområdene, men hva betyr det egentlig? Og hvorfor er det så vanskelig å oppnå? Noe av årsaken kan ligge i måten vi snakker om helhet på. Helhet sees ofte på som det motsatte av fragmentering, og jo mindre fragmentert vi er, jo mer helhetlig blir vi. Men fragmentering er ikke nødvendigvis den beste beskrivelsen av måten plansystemet har utviklet seg. Dersom helhet blir innrammet som fraværet av fragmentering er det et uoppnåelig mål. Hvis man velger å se på det som differensiering hvor man har en mer funksjonell inndeling med spesialiserte enheter får man et annet utgangspunkt. Hvis vi ser på den tilsynelatende «mangelen» på helhet som et eksempel på dagens differensierte samfunn kan vi lettere akseptere ulike «grader» av helhet, som nettopp en «differensiert helhet» og ikke som noe ufullstendig.» Kystsoneplaner er et sentralt verktøy for å planlegge for en helhetlig arealbruk i kommunene. Men hvordan brukes kystsoneplaner som nettopp et verktøy for å oppnå helhetlig forvaltning av kystarealene, hva legges i helhetlig forvaltning, og hvordan har dette endret seg over tid? Vår analyse av viser hvordan forventningene til helhetlig planlegging på nasjonalt nivå går fra å stort sett handle om å sikre miljømessig bærekraft og mer demokratisk og legitim planlegging, til også å skulle bidra til mer effektive og kostnadssvarende planprosesser samt legge til rette for næringsutvikling. Analysen av praktisk kommunal planlegging over en 30-års periode viser en overgang fra at planlegging i stor grad handlet om å legge til rette for akvakultur, til å ha et større fokus på bærekraft og planlegging på tvers av økosystemer. Kompleksiteten har økt: ikke bare blir forvaltningen av kystsonen mer kompleks ved at antall interesser øker, men planleggingen i seg selv blir en svært kompleks øvelse da man trenger mer kunnskap og flere verktøy for å håndtere det svært brokete bildet. Konsekvensutredning er et viktig verktøy for å få til helhetlige vurderinger av forslag til endret arealdisponering i kommunale kystsoneplaner. Åpenhet og konsistens i prosessene og vurderingene er viktig for legitimiteten. Eksempelvis kan detaljerte beskrivelser av kunnskapsgrunnlag og vurderingsmetoder og henvisning til nasjonale databaser og vitenskapelige referanser øke transparensen og mulighet for konsistente vurderinger på tvers av områder og planprosesser. Men for noen grupper kan det oppleves som en overveldende informasjonsflom og at vitenskapelige arbeider er utilgjengelige «sorte bokser». Avveininger mellom ulike hensyn må likevel foretas, og her er det rom for administrative og politiske skjønnsvurderinger. Det kan bli lite transparent hvordan avveininger er gjort. Klarere regler for avveining kan øke konsistensen i avveiningene, men rom for skjønn er nødvendig. Lokale forhold kan variere så mye at strenge faste regler ikke vil være egnet. For å øke åpenheten bør administrasjonen være tydelig på hva som har vært særlig vektlagt i avveiningene i de skriftlige oppsummeringene for hvert tiltak, spesielt siden politikere og befolkning typisk har begrenset med tid til å nøye studere planforslag og konsekvensutredning. Kystsonen er sterkt påvirket av klimaendringer, men spiller også en viktig rolle når vi skal dempe effekten av og tilpasse oss klimaendringer. Vår studie viser at det er utfordrende å integrere kommunal klimaplanlegging og kystsoneplanlegging, fordi de har ulike planleggingshistorier og drivkrefter, samt at ulike teknologier brukes for å gjøre kystklima og kystrom styrbare for kommuner. Til syvende og sist fører dette til at kystsonen blir tilslørt som en arena for å motvirke klimaendringer, og gjør den snarere til en arena for økt vekst, noe som bevarer status quo. I takt med veksten i havbruksnæringen har den offentlige havbruksreguleringen i Norge blitt et svært avansert reguleringsfelt, bestående av fem departement, tilhørende direktorat og regionkontor, fylkeskommuner og kommuner, alle med utpekte ansvarsområder som miljø, arealplanlegging, helse og sikkerhet, fiskevelferd, m.m. Spørsmålet er om en slik struktur er for kompleks og fragmentert, og til syvende og sist om den er i stand til å svare på kravet om bærekraft som krever en helhetlig tilnærming. Offentlige tjenestemenn tar hensyn til sine etaters roller og ansvar, men at de bruker skjønn til å balansere mellom vekststrategier og strategier for miljøvern. Men skjønn er avhengig av samarbeid med andre instanser Studien viser at med mindre dette er eksplisitt inkludert i deres mandater, eller ledelsen fremmer samarbeid som arbeidspraksis er mangel på samarbeid på tvers av etater, og deres utpekte ansvarsområder, et hindrer for en mer integrert og balansert tilnærming til kyststyring av akvakultur.

In the FAIRCoast project we have analysed different integration challenges in Norwegian coastal zone planning, and how different forms of integration can contribute to more sustainable management of the coastal zone in Norway. Through the international research collaboration an analytical framework has been developed. The analytical approach has been used in the investigation of marine management plans in England to reveal how the ambitions for integrated management are gradually problematized and curtailed throughout the process. To approach were then used in the analysis of governance ideals of integrated coastal zone planning in a Norwegian context. The project has therefore contributed to building competence in the research group. Empirically FairCoast has contributed with knowledge about integration practices, in municipal coastal zone planning, including environmental impacts assessment, highlighting both challenges and initiatives to improvement. One focus area has been on coordination of sectoral authorities in coastal governance, with an emphasis on aquaculture industry and regulation as an empirical case. In this industrial sector, coastal governance is found to be partly fragmented and highly complex, despite a long-standing focus on integration and coordination across different agencies. Even though county authorities have, and exercise, a coordinating role, few other regional agencies prioritize collaboration, or even see such work practices as parts of their remit. With current changes underway in Norwegian aquaculture regulation, which most likely will affect the regulatory mechanisms available, there is an opportunity to address some of the challenges the lack of collaboration between regulatory agencies represent.

Coastal ecosystems, space and waters are under increasing pressure. Much of the demographic and industrial development take place along the coast, and the international policies on Blue Growth are expected to increase these pressures further, resulting in more conflicts of interest. Fulfilling the UN Sustainable Development Goals implies that new ways of utilizing marine resources and space needs to be found, which may put extra pressure on governance systems that are already characterized by different mandates and at times overlapping and unclear authorties. Due to the ever increasing complexity, there is a need for more responsive and integrated governance of the coastal zone to ensure sustainable use and non-use of coastal space and resources. Challenges to coastal zone integration concern several dimensions; governing across the sea-land boundary and multiple layers of marine space at different geographical scopes; time spans and seasonal variations in use; across governance levels, institutions and sectors; and the interface of science and policy in governance processes. The empirical starting point of FAIRCoast is coastal zone planning processes and marine sector management in Norway. The project will analyse a range of factors related to how governance practices hinder or facilitate integration. Cases include the choice and practice of using different types of spatial plans; efforts to coordinate sector authorities; and the role of strategic environmental assessments’ in making trade-off decisions. We will study structures, processes and instruments, and how they contribute to or hinder inclusion, coordination and balancing of interests and stakeholders across the various dimensions. Through this, FAIRCoast will identify barriers to and mechanisms for integration, and suggest models for more integrated and sustainable governance of coastal areas and resources.