Organizing for Outcomes: Links between service integration and transitions to employment for citizens with complex service needs

For mennesker som trenger hjelp fra flere tjenester, vil samordning gjøre det enklere komme inn i eller tilbake til arbeidslivet. Arbeidsrettet innsats bør kombineres med for eksempel behandling, rehabilitering, bolig eller utdanning. I prosjektet Organizing for outcome (O4O) undersøker vi om slike antakelser støttes av empirisk forskning. Vi prøver ut ulike metodiske tilnærminger og forskningsdesign som tar hensyn til at lignende resultater kan følge av ulike måter å organisere tjenestene på, og at forhold i omgivelsene kan ha betydning. I samarbeid med Aalborg universitet og Stockholm universitet sammenligner vi Norge med Sverige og Danmark, som har organisert tjenestene på andre måter. Den første publiserte studien fra O4O analyserte forløpene til unge voksne mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) fra 2010 til 2014. Den viste at noen kom inn i arbeidslivet og fikk en anstendig inntekt, men veien dit var ikke rettlinjet. Utover i forløpet hadde flere perioder med sykemelding, så helseutfordringene var ikke tilbakelagt. Andre avklares relativt raskt mot uføretrygd. En del forløp preges av at AAP skiftes ut med lav arbeidsinntekt eller posisjon som arbeidssøker, eller av vekslinger mellom disse. For mer enn halvparten av AAP-mottakerne preges så å si hele fireårsperioden av stabilt mottak av AAP, for noen i kombinasjon med arbeidsmarkedstiltak, for andre uten noen arbeidsrettet aktivitet, men trolig med aktivitet i form av behandling i helsetjenesten. For de fleste ser ikke disse forløpene ut til å bringe dem nærmere arbeidslivet. Gitt deres sammensatte problemer – dårlig helse, lav utdanning og svak arbeidslivstilknytning – kan vi spørre om det er koordineringsutfordringer som ligger bak. En annen artikkel fra prosjektet benytter registerdata og sammenligner Bergen kommune som i 2020 hevet sosialhjelpssatsene over de statlige veiledende retningslinjene, med ni andre byer som ikke hevet satsene tilsvarende. Resultatene viste at økningen i sosialhjelpssatsene ikke hadde effekt på sosialhjelpsmottakernes deltakelse i arbeid. Hevingen førte heller ikke til økning i antall sosialhjelpsmottakere eller økt varigheten for mottak av sosialhjelp, slik man kanskje kunne forvente når mottakerne fikk mer i støtte. For noen grupper ble utfallet imidlertid redusert aktivitet i arbeidsmarkedet og reduserte inntekter. Dette gjaldt barnefamilier, ikke-vestlige innvandrere og barnefamilier av ikke-vestlige innvandrere. Disse gruppene har få reelle valgmuligheter ettersom deres situasjon kjennetegnes av helseproblemer, språkbarrierer, omsorgsoppgaver, manglende kvalifikasjoner, lite arbeidserfaring og svake muligheter i arbeidsmarkedet. Deres sammensatte utfordringer tilsier at koordinert innsats trengs dersom det skal være mulig å finne alternativer til sosialhjelp. Tjenestekoordinering analyserer vi i en studie av den lokale organiseringen rundt utsatte unge som står i fare for å stå utenfor utdanning og arbeid. Studien er utviklet for å kunne sammenlignes med en lignende studie i Sverige. Basert på registerdata har vi valgt ut kommuner med relativt sett flere eller færre utsatte unge enn det kjente risikofaktorer skulle tilsi, og vi intervjuet ansatte i ulike tjenester involvert i arbeidet rundt unge, som NAV, kommunale helsetjenester og Oppfølgingstjenesten i videregående skole. Den første analysen, basert på intervjuer med ledere i lokale NAV-kontor, viste at det er forskjeller i hvordan lederne vurderer NAV-kontorets rolle i arbeidet overfor ungdom, blant annet når det gjelder hvilken aldersgruppe de retter seg mot og om de jobber forebyggende eller ikke. Analysene viste at noen kontor hadde en proaktiv tilnærming og var opptatt av å møte ungdommene tidlig for å forebygge utenforskap. Andre kontor hadde en reaktiv tilnærming og kom inn først når ungdommene var gamle nok til å ha rett på økonomiske ytelser eller arbeidsmarkedstiltak. Pågående analyser tyder på at det har betydning for utfallene for de unge, hvilken rolle NAV-kontorene tar, og hvordan tjenestene samlet håndterer det at de representerer ulike regelverk, oppgaver og tiltak, og om de klarer å etablere en felles plattform på tross av disse forskjellene. En lignende studie fra Sverige viste nettopp at ved siden av det å ha oppmerksomhet mot alle grupper utsatte unge, var det avgjørende at tjenestene hadde felles forståelse av ungdommenes problemer og hvordan tjenestene burde arbeide for å møte disse.

Service integration is assumed to enhance employment outcomes for citizens with multiple service needs because to this group employment services must be provided in conjunction with other services. So far, research on service integration has mainly studied factors, activities and processes of integration and collaboration. The outcomes of service integration tend to be “under-evidenced” because of its complexity and context dependability. The O4O project aims to investigate causal links between organizing of service delivery and employment outcomes among groups with complex service needs, taking into consideration that varying configurations of service integration can contribute to outcomes, and that contextual conditions can affect which service configurations that are put into operation. To study the impact of service integration the project includes comparisons with Sweden and Denmark with different organizational setup of services. The project comprises researchers from OsloMet - Oslo Metropolitan University, and partners from University of Stockholm, University of Aalborg and University of Stockholm. Studying the links between organizing of service delivery and employment outcomes represents a challenging innovation, as does the project’s linking and combination of high-quality data pertaining to different levels, across time and from a variety of sources, and application of a variety of methodological approaches. Though revealing the link between organizing and outcomes, the project will provide valuable knowledge for present and future organizations to create more effective and sustainable public services and strengthening the international orientation of services research. Ultimately, if successful, the project will improve welfare and employment outcomes of individual service users.