Municipalities in the European Multilevel Union Administration: Towards Multi-Hatted Local Governments?

Forskningen på hvordan Den europeiske union (EU) påvirker medlemsstatene har i de siste par tiårene vært særlig opptatt av å beskrive de mange organisatoriske koplingene som oppstår i grenseflaten mellom nasjonale og overnasjonale styringsnivåer. En rik litteratur beskriver hvordan nasjonale forvaltninger veves inn i en felleseuropeisk forvaltningsstruktur hvor de delene av nasjonale forvaltninger som iverksetter EU-relatert regelverk utvikler en dobbelt rolle ved at de både tjener et nasjonalt og et overnasjonalt «senter». I hvilken grad, og i så fall hvordan, det lokale styringsnivået påvirkes av tilsvarende «oppkoplingsprosesser» har imidlertid blitt langt mindre studert. Tatt i betraktning at lokale myndigheter har ansvar for å iverksette politikk som har sitt opphav i beslutninger tatt på andre styringsnivåer, inkludert EU, er det naturlig å spørre seg om også kommunene kan sies å være del av slik felles europeisk flernivåforvaltning. Med utgangspunkt i juridiske og statsvitenskapelige analyser undersøkes EU-tilpasningen som finner sted i kommuneforvaltningene i Norge og Sverige. Basert på analyser av de formelle juridiske koplingene mellom EU og kommuneforvaltningene viser MIMAS at kommunesektoren formelt er vevd inn i et felleseuropeisk forvaltningsområde som både skaper muligheter for kommunene, men også setter begrensninger for lokalt selvstyre. Ved hjelp av spørreundersøkelser og casestudier blant kommunebyråkrater både i kommuneledelsen og i utvalgte sektorer (miljøvern og anskaffelser) undersøker MIMAS hvordan kommunene tilpasser seg en europeisk flernivåforvaltning og hva som kjennetegner lokalt arbeid med EU-relaterte spørsmål innenfor rammene av en slik flernivåstruktur. MIMAS finner at tilpasningen til EU innebærer relativt få organisatoriske endringer. En utvikling har imidlertid vært fremveksten av EU-rådgivere som en ny kategori forvaltningsansatte som fungerer som et koplingspunkt mellom kommunen og relevante transnasjonale samarbeidsflater, især knyttet til EU-finansierte prosjekter. Både norske og svenske kommuner er involvert i ulike nettverkskonfigurasjoner og prosjektdeltagelse utgjør en viktig del av kommunesektorens oppkopling til EU-systemet. Her tar kommunal forvaltning del i faglig samarbeid som også er knyttet direkte til EU-institusjonene, og er ofte knyttet opp til områder og aktiviteter som reguleres av EU retten. På denne måten er EU-prosjekter en del av en flernivåstruktur knyttet til implementering og iverksetting av felles regelverk. Praktisering av regelverk utgjør derfor en særlig viktig del av EU-arbeidet som finner sted lokalt og MIMAS har undersøkt nærmere hva som kjennetegner regelverkspraktisering lokalt. Med inspirasjon fra tidligere studier på nasjonalt nivå har MIMAS undersøkt hvilke signaler og hensyn som tillegges vekt lokalt når EU/EØS-relatert regelverk praktiseres og hvordan konflikter mellom ulike hensyn løses. Et hovedfunn her er at kommuneforvaltningen søker å balansere ulike hensyn når det oppstår konflikter mellom kravene som følger av EU/EØS-regler og ønsker eller forventninger fra ulike lokale og nasjonale aktører, men at hensynet til regelverketterlevelse står særlig sterkt, hvilket illustrerer hvordan kommunesektoren er vevd inn i en europeisk flernivåforvaltning. Ved å forankre analysene i dette flernivåforvaltningsperspektivet har MIMAS bidratt til å kaste nytt lys over kommunesektorens involvering i EU og betydningen av EU for lokale arbeidsprosesser. MIMAS viser hvordan kommunesektoren veves inn i og på den måten utgjør det lokale leddet til en fremvoksende europeisk flernivåadministrasjon. I denne strukturen er det imidlertid også et betydelig rom for lokale initiativer, og kommunen er like mye en «aktør» som en «agent» i EU. I den tilknytning gir også MIMAS et bidrag til flernivåforvaltningslitteraturens fokus på senterdannelse ved å vise til hvordan lokalt EU-arbeid ikke bare eksponerer kommuneansatte for et europeisk senter, men at det også vokser frem lokale forvaltningsnoder blant annet knyttet til EU-prosjekter, hvor større kommuner trekker med seg og koordinerer mindre omkringliggende kommuner.

MIMAS has aspired to build knowledge, raise awareness and challenge existing ways of thinking about the role and function of the sub-national level within the context of the European Union, with implications for both the scholarly community and practitioners. Firstly, MIMAS has contributed to the literature on EU governance by conceptualizing sub-national bureaucracies as forming part and parcel of a multilevel EU administration and illuminating the range of activities and processes unfolding at the intersection between local, national and trans/supranational levels of governance. Secondly, MIMAS has connected to the practitioner community and a wider public audience, by communicating results directly to key stakeholders, as well as arranging public seminars disseminating results from the project. MIMAS has thus contributed to raising awareness both in the scholarly community and among practitioners of the significant role played by the local tier of government in an evolving multilevel EU administration.

The project deals with current developments in the EU multilevel union administration, in which administrative bodies located across different levels of governance are becoming increasingly interlinked in the implementation and application of EU legislation. A key finding has been that the relevant national actors are becoming "double-hatted", serving both national and supranational principals. Although subnational authorities have been at the center of much research on EU multilevel governance the last decades, the ground-level practices and implications of their embedding into EU multilevel structures are scantly understood, despite the fact that municipalities are increasingly involved in the implementation and practicing of EU legislation. This project aims at developing new knowledge regarding how municipal authorities implement, coordinate and practice EU legislation. It links vertical implementation studies to horizontal impacts by illuminating how European multilevel administration relates to and affects municipal autonomy and local government. Based on a comparative study of municipalities in two countries - Norway and Sweden - and two sectors - public procurement and environmental/climate policy, the project aims to examine to what extent, how and why, municipalities are organized into a multilevel union administration. We ask how they practice EU legislation, how they coordinate betwen municipal, national and EU principals and how the potential embedding into a multilevel union administration impact on local autonomy and the territorial structure and coherence of municipalities, as well as the nation-state. Combining political science and legal perspectives, the project employs both qualitative and quantitative methods in order to elucidate the role and function of municipalities in the EU multilevel administration.