EU Climate Policy Implications for Land Use in Norway: Managing Trade-offs and Achieving Policy Coherence

EUs klimapolitikk vil ha stor betydning for norsk klima-, energi-, skogbruks- og arealpolitikk i årene frem mot 2030 og videre. Konflikter og avveininger mellom klima-, energi- og naturhensyn er utfordringer beslutningstakere i økende grad vil måtte håndtere. ClimaLand-prosjektet vil undersøke avveininger mellom politiske mål, styringsnivåer og sektorinteresser, og søke å identifisere hvordan beslutningstakere kan utforme en mer sammenhengende klima- og arealpolitikk. En viktig målsetting er å undersøke hvordan motstridende politiske mål kan håndteres og ulike hensyn og arealbruksinteresser balanseres. Utgangspunktet for ClimaLand er en undersøkelse av EUs Klar for 55-pakke og dens politiske implikasjoner for Norge. Deretter følger en tverrsektoriell undersøkelse av de største utslippskildene knyttet til arealbrukssektoren (Land Use, Land Use Change and Forestry – LULUCF) og de viktigste driverne for disse. Denne undersøkelsen gir grunnlag for dybdestudier av potensielle synergier og avveininger mellom ulike politiske mål, styringsnivåer og sektorinteresser. Politikkområdene som undersøkes er i) potensialet for å øke opptaket av klimagasser i skog på kort, mellomlang og lang sikt, og hvordan skogeiere som sentrale aktører kan påvirke denne kapasiteten, ii) det norske forbudet mot utbygging av myr og dets implikasjoner for arealbruk, og iii) utbygging av fornybar energi og implikasjoner for arealbruk. Basert på disse studiene vil ClimaLand produsere ny, tverrfaglig kunnskap om hvordan EUs klimapolitikk påvirker arealbruken i Norge, og hvordan Norge kan nå sine klimamål for 2030, samtidig som man håndterer krevende avveininger mellom ulike politiske mål, styringsnivåer og sektorinteresser. En studie utført som del av den første arbeidspakken i prosjektet, viser at Norge har betydelige utfordringer med å nå målene for arealbrukssektoren i EUs LULUCF-forordning. Norge sluttet seg til denne forordningen gjennom en klimaavtale med EU fra 2019. Det årlige nettoopptaket i skog tilsvarer omtrent 40 prosent av de nasjonale utslippene fra alle andre sektorer til sammen. Regelverket for arealbrukssektoren medfører imidlertid et mål om økt nettoopptak innen 2030, samtidig som framskrivningene viser en nedgang i opptaket i den norske arealbrukssektoren i samme periode. Det vil derfor oppstå et gap som må dekkes med tiltak for økt opptak eller ved bruk av fleksible mekanismer i LULUCF-regelverket. Studien analyserer avveininger og målkonflikter knyttet til å øke nettoopptaket i skog. På kort sikt kan LULUCF-målet for 2030 bety at avvirkningen av skog må reduseres betydelig. Dette tiltaket vil imidlertid dempe den økonomiske aktiviteten i skogsektoren og redusere tilgangen på skogprodukter som kan erstatte mindre klimavennlige materialer og energikilder. På lang sikt kan tilveksten økes gjennom ulike skjøtselstiltak, som for eksempel god foryngelse etter hugst, tettere planting, ungskogpleie, nitrogengjødsling og treslagsskifte for å øke skogens vekst. Slike tiltak støttes av skogeierorganisasjonene og skognæringen, men de er kontroversielle blant miljøorganisasjoner og andre aktører som jobber for skogvern og bevaring av biologisk mangfold. Studien finner at evalueringer av policy koherens avhenger av tidsperspektivet og hvordan problemer blir framstilt og forstått. Problemer med tidsinkonsistens – når optimale policy valg på et gitt tidspunkt kan være i konflikt med optimale valg på senere tidspunkter – kan lett oppstå i skogsektoren fordi trær vokser langsomt i et kaldt klima. Mens LULUCF-regelverket har satt et mål om økt nettoopptak innen 2030, er effekten av ulike skjøtselstiltak for å øke tilveksten marginal før 2030 og vil bidra lite før 2050. Studien viser at hvorvidt ulike mål og virkemidler blir framstilt som i konflikt eller gjensidig støttende avhenger av aktørenes politiske mål og økonomiske interesser. Skogeierorganisasjonene og skognæringen har lenge argumentert for støtte til ulike skjøtselstiltak for å øke tilveksten i skog – lenge før karbonopptak i skog kom på den politiske agendaen – men nå blir slike tiltak framstilt som sentrale i klimapolitikken. Studien konkluderer med at undersøkelser av policy koherens alltid bør se kritisk på hvem som har politisk makt til å definere problemer, mål og synergier knyttet til ulike mål og virkemidler – og hvordan slike framstillinger henger sammen med politiske og økonomiske interesser.

The EU Fit for 55 climate policy package challenges existing sectoral policies, not only in Norway but in all EU member states and affiliated countries. Responding to the need for implementing coherent policies to address the intertwined problems of climate change, land-use change, and biodiversity, ClimaLand will produce new, interdisciplinary knowledge about how EU climate policy affects land-use in Norway, and how Norway can achieve its 2030 climate targets whilst managing trade-offs between policy goals, -levels, and sector interests. The point of departure for ClimaLand is an examination of the EU Land Use, Land-Use Change and Forestry (LULUCF) Regulation and other parts of the Fit for 55 package and the policy implications for Norway. This is followed by a cross-sectoral examination of the biggest sources of Norwegian LULUCF emissions sources and the most important drivers of these, providing the basis for in-depth studies of potential synergies and trade-offs between policy goals, -levels and sector interests. The policy areas examined are i) the potential for increasing the forest sink capacity in the short-, medium- and long-term and how forest owners as key actors can affect this capacity, ii) the Norwegian ban on developing peatlands and its implications for land use, and iii) renewable energy developments and implications for land use. Based on these studies, ClimaLand will develop policy recommendations on how a high level of land-use policy coherence can be achieved whilst managing trade-offs between policy goals, -levels and sector interests – within and across sectors. The project rests on a mixed-methods, interdisciplinary approach, with close collaboration between researchers with background in political science, natural sciences, economics, and law, and where collaborating partners are integrated in knowledge production.