Media impact in the public service sector: Changes in practices, processes and resource allocation in the government of welfare

Forskningsprosjektet Media Impact in the Public Service Sector (2014-18) har undersøkt hvordan mediene preger praksiser og prioriteringer i norske departementer og direktorater. Prosjektet undersøker om og i hvilken grad embetsverket tilpasser seg og tar opp i seg nyhetsmedienes fortellinger, format, rytme og verdier, og forsøker å påvirke mediedekningen av eget politikkfelt. Byråkratiet skal være nøytralt, regelstyrt og faglig fundert, og det er derfor spesielt interessant å undersøke om og hvordan mediene påvirker offentlig sektor. Vi har studert samspillet mellom nyhetsmediene og sentralforvaltningen gjennom en periode med store endringer i medielandskapet. I dag virker redaksjonelle medier og sosiale medier sammen og konkurrerer om oppmerksomheten i et globalisert og krevende mediemarked. Selv om dagens hybride medielandskap er fragmentert, er det også uforutsigbart og det samlede medietrykket kan bli større og mer utfordrende enn tidligere. Prosjektet har kombinert spørreundersøkelser blant fag- og kommunikasjonsansatte i norske og nederlandske direktorater og departementer (2015-16), feltarbeid i kommunikasjonsavdelingen i et departement (2015) og dybdeintervjuer med kommunikasjonsansatte, fagbyråkrater, politisk ledelse og journalister (2015-18). Lojalitet, faglighet, profesjonalitet og forsvarlig saksbehandling er byråkratiske kjerneverdier som har vært stabile gjennom årtier. Vi finner imidlertid at hensynet til offentlig opinion og hvordan en sak fremstår i mediene er blitt en del av byråkratenes verdiportefølje. Mediehensynet er viktigst for dem som arbeider mye med mediehenvendelser og har et grunnleggende positivt syn på medienes rolle i samfunnet. Kommunikasjonsarbeidet i forvaltningen er profesjonalisert og systematisert. Kommunikasjonsavdelingene er større og medieovervåkning, pressevakter og rask respons er institusjonalisert. I departementene er det bred enighet på tvers av avdelinger om å prioritere mediehenvendelser, og også fagavdelingene strekker seg langt for å overholde medienes tidsfrister. Omlag fire av ti fagansatte i våre undersøkelser sier at de ukentlig (eller oftere) må legge vekk andre arbeidsoppgaver for å besvare mediehenvendelser. Det er et mål å sette dagsorden og påvirke medienes fokus. Proaktivt mediearbeid og eksklusive innsalg, der man tilbyr en nyhet til enkeltmedier, har blitt en hovedoppgave for mange kommunikasjonsansatte i departementene. Ressurskrisen i mediene gjør at færre journalister prioriterer felles pressemeldinger og pressekonferanser, noe som forsterker tendensen med eksklusive innsalg. Departementenes kommunikasjonsarbeid er sterkt sentrert rundt statsråden som individ. Personfokuset er et resultat av at mediene etterspør ministeren som øverste leder, men er også noe departementene bruker strategisk i sine innsalg til mediene. Vi ser en utvikling der enkeltstatsråder symboliserer hele departementet og dets ansvarsområde og store kommunikasjonsressurser brukes på å promotere statsråden utad ? praksiser som kan utfordre grensene mellom politikk og embetsverk. Norske direktorater og tilsyn er underliggende etater med varierende grad av autonomi fra departementet. Et stort flertall av de ansatte i etatene opplever stor grad av frihet i å gi faglige tilrådninger, gjøre budsjettmessige prioriteringer internt og tolke eksisterende regelverk. Etatene som opptrer oftest i mediene, opplever større grad av uavhengighet, noe som indikerer at medieoppmerksomhet kan styrke «synlige» etater vs. minister og departement. På spørsmål om de opplever at mediepress har påvirket beslutningsprosesser i eget departement eller direktorat, svarer seks av ti i departementene og fire av ti i direktoratene positivt. Mediepåvirkning skjer alltid i et samspill mellom flere faktorer. Medieoppmerksomhet kan både presse politikerne til å vise handlekraft, og det kan gi dem en anledning til å få gjennom egne hjertesaker. Departementsansatte opplever at et stort medietrykk gjør at noen avdelinger får økt oppmerksomhet internt i departementet. Mediene har således en agendasettingsfunksjon innad i departementet. Medietrykk oppleves også å medføre økonomiske konsekvenser - man blir prioritert i budsjettprosessen. Forvaltningens økende bruk av sosiale medier reiser rekke dilemma og utfordringer knyttet til personvern, redaktøransvar for medier som i utgangspunktet er brukerstyrte, samt til den enorme mengden brukerdata som muliggjør skreddersydde og betalte budskap. Dagens retningslinjer for statlig kommunikasjon går ikke inn i disse problemstillingene, og det mangler overordnede prinsipper på dette området. Departementenes sosiale medier-strategier forsterker tidligere kommunikasjonstrender: Fokus på enkeltpersoner (statsråder), lokasjon, gode historier, og budskap som engasjerer, «likes og deles». Samtidig gir de nye plattformene også et rom for en type nøktern informasjon til allmenheten det har vært vanskelig å nå ut med i ordinære medier.

This project examines how a conflict-oriented, tabloid and dramatic news logic influences public welfare policies and administrative practices. News stories related to health and welfare are often emotional and critical. Online journalism, social media and 24/7 news cycles have intensified media pressure, demanding instant responses from affected stakeholders and propelling the development of sophisticated media strategies within public organizations. In spite of the prominent role of the media in the debates over public welfare, the knowledge, both within media studies and in political science, is sparse regarding how the media affect the internal processes in ministries and agencies. Addressing this knowledge gap the project asks: 1) How does media coverage influence the allocation of public welfare resources? 2) How is the interplay between political leadership and public administration affected by a news logic? 3) How do civil servants experience media pressure on welfare issues and how can media-related practices improve? 4) How are fundamental values (fairness, solidarity and equality) of the welfare state challenged by the media and how can these processes be theorized? The project contributes to the international research front by linking mediatization theory with theories on changes in public administration and welfare policies. Through the combination of qualitative ethnographic methods with extensive survey studies, the MIPS project contributes to a broader and deeper understanding of what is at stake should the public service increasingly adapt their structures and processes to media pressure. Examining the normative implications and exploring alternatives to present media management, the MIPS team engages stakeholders within the public sector to critically evaluate the implications of current practices and propose alternative models for media management.