Salmon Regulation Assessment

Forskningsprosjektet SaRA (Studier av Reguleringsregimer i Akvakultur) har studert konsesjonssystemet for akvakulturproduksjon i Norge. Prosjektet ble ledet av Tonje C. Osmundsen ved NTNU Samfunnsforskning. Fra NTNU Samfunnsforskning deltok også Marit Schei Olsen, Vilde Amundsen og Asle Gauteplass. Forskningspartnere i prosjektet var NOFIMA (med Bjørn Hersoug, Roy Robertsen, Kine Karlsen og Eirik Mikkelsen), IRIS med Ragnar Tveterås, Universitet i Stavanger med Sigbjørn Tveterås og Universitet i Florida med Frank Asche. Fabian Rocha Aponte har gjennomført og fullført sitt PhD arbeid i prosjektet fra Universitetet i Stavanger. I SaRA har forskerne studert både de ordinære tillatelsene for akvakultur, tillatelsene for særlige formål (forskning-, stamfisk-, utdanning-, visning- og utviklingstillatelser), og utviklingen og gjennomføringen av trafikklyssystemet og produksjonsområder. Til sammen representerer disse ordningene ulike forsøk på å regulere tilgangen til å produsere laks i Norge, og har hatt stor betydning for både hvor og hvem som skal produsere laksen, samt ikke minst hvor mye som skal produseres. Fra 1973 og fram til i dag har det vært fem ulike runder med tildeling av ordinære, eller såkalte kommersielle tillatelser for lakseoppdrett. I mange av disse rundene ble distriktspolitiske hensyn lagt vekt på. Å øke aktiviteten i de nordligste fylkene ble sett på som særlig viktig. I ettertid så er det tydelig at til tross for politiske signaler om å hensynta små bedrifter, kommuner med lite fiskeoppdrett, kvinner, samiske interesser, og i de senere årene miljøhensyn, så har oppfølgingen av slike betingelser i tillatelsene i liten grad blitt fulgt opp. Det ser vi senest i oppfølgingen av de grønne tillatelsene som ble tildelt i 2013. I tillegg til de ordinære tillatelsene har det i samme periode også blitt etablert en rekke særtillatelser. Disse har blitt etablert med ulike spesifikke formål, og har blitt tildelt uten krav om vederlag. Den siste ordningen med utviklingstillatelser har som kjent et krav om 10 millioner NOK som vederlag, men først ved konvertering. Særtillatelsene har etterhvert blitt mange, og representerer nå 20% av den totalt tillatte biomassen. De mange ulike formålene som tillatelsene dekker er svært viktige både for næringen og samfunnet generelt, men antallet og mengden biomasse disse omfatter er p.t. mye større enn hva man opprinnelig forutså. I de senere årene har myndighetene strammet inn oppfølgingen av særtillatelsene, og endret vilkårene, spesielt i form av tidsbegrensning. I 2021 er det nå etablert en midlertidig pause i tildeling av slike tillatelser, og man vil vurdere grunnleggende endringer i systemet. I prosjektet har man også sett på de økonomiske forholdene ved tillatelsesystemet, og studert blant annet virkningen av MTB-systemet på ulike størrelse bedrifter. Rocha Aponte analyserer i sin avhandling forholdet mellom markedsorganisering og offentlig regulering i naturbasert næringer, med lakseoppdrett som empirisk case. Han viser blant annet i hvilken grad størrelse som i tilgang på antall tillatelser og tillatt biomasse har betydning for evnen til å utnytte stordriftsfordeler. Oppsummeringsvis, så ser vi at til tross for at tillatelsessystemet har overlevd i over 50 år og ulike regjeringer, så har systemet svakheter, spesielt når det gjelder administrative kostnader, og behovet for grundig administrativ oppfølging av det som har blitt et svært komplisert system. Historisk har det vist seg svært vanskelig å følge opp de mange ulike betingelsene og vilkårene for lisensene. Hvorvidt det vil endres fremover, for eksempel når det gjelder utviklingstillatelsene gjenstår å se. Spesielt kravet om å informere og formidle informasjon fra prosjektene som skal komme næringen som helhet til gode er et viktig oppfølgingspunkt, i tillegg til hvordan man vurderer måloppnåelse før konvertering. Særtillatelsene har i økende grad blitt omgjort til tidsbegrensede tillatelser, noe som gir myndighetene større kontroll ved at behovet for tillatelsen må legitimeres gjennom søknader om fornyelse. Hvorvidt også ordinære tillatelser burde ha en form for tidsbegrensning er derimot lite diskutert i norsk offentlighet. Tillatelsene har blitt svært verdifulle, estimert til 170 millioner for en ordinær lisens (780 MTB) pr. august 2020. Det er i praksis få eller ingen muligheter for nye aktører å etablere seg som lakseoppdrettere, og en sterk konsolidering har gjort at de 10 største bedriftene nå kontroller 70% av produksjonen. En hovedårsak til denne utviklingen er tillatelsessystemet slik det har vært praktisert. Et viktig spørsmål er hvorvidt det er en utvikling som både er til det beste for samfunnet og næringen. Mange av spørsmålene over er grundigere belyst i de mange ulike publiseringene fra prosjektet. Prosjektet har resultert i 13 publiserte vit. artikler, 5 vit. artikler i review, 9 pop.vit artikler, og 41 foredrag, kronikker og medieoppslag.

SaRA har satt søkelys på helt sentrale reguleringsmekanismer i den norske forvaltningen av laksenæringen. Historien om hvordan reguleringsregimet har endret seg er også historien om utviklingen av norsk lakseoppdrett og dens rolle i det norske samfunnet. Det norske forvaltningssystemet blir ofte sett på som en gullstandard for andre lakseproduserende nasjoner. Det er allikevel ikke slik at andre har adoptert våre løsninger i form av ulike typer lisenser, eller har gjort endringer i tråd med det nye forvaltningsregimet med produksjonsområder. Som vist i dette prosjektet har våre løsninger også svakheter og forbedringsmuligheter, noe våre funn bidrar til å avdekke og konkretisere. De mange ulike bidragene fra prosjektet forventes å ha betydning for utvikling av norsk forvaltning på dette området i årene som kommer, både i form av direkte innspill til endringer i politikkutforming, og indirekte gjennom innspill fra ulike interessenter som bygger på våre funn.

SaRA will investigate the licence system, the Maximum Total Biomass (MTB) as a basic premise for this system, and the current regulatory changes. Such a task requires an understanding of regulatory systems as historically developed, layered and shaped by both political and professional priorities. Assessing the current regulatory system for salmon aquaculture is a comprehensive and interdisciplinary task. SaRA will start by investigating the five licence rounds completed to date, including the recent green licences (WP1), and licences given for special purposes limited to broodstock, exhibition and development licences (WP2). We will study the processes by which these licences were awarded, how pertaining conditions were applied when sites were established, and how these operations are controlled and monitored. We will in particular focus on the current and recent regulatory changes, such as the green licences and development licences. In addition to case studies, we will conduct economic analysis on an aggregate level to investigate the strength and costs of the current system (WP3). We will give an analytical assessment of the functioning of the license system and the use of MTB as a central measurement, and follow closely the implementation of the production area system based on 'traffic-lights' (WP4). This work will put us in a position to provide policy advice for future improvements of the system. The strength of SaRA relies on active communication and dialogue with stakeholders both within the industry and government throughout the project period (WP5). SaRAs project members have excellent publication records, and are active in engaging with stakeholders both in Norway and abroad. A wide international network, and strong relations to University of Florida in particular, will ensure that SaRA has an international outreach.