Effects of the Regulatory Framework on Fish Welfare and Health

I dette prosjektet har vi analysert hvordan lover, regler og samspillet mellom forvaltning og oppdrettsnæring påvirker velferd og helse til oppdrettslaks i havbruk. Vi gjennomførte først en systematisk sammenligning av regel- og offentlig rammeverk for dyrehelse og dyrevelferd for oppdrettslaks med det tilsvarende rammeverket for kyllingproduksjon. Resultatet av analysen viste at, sammenlignet med regelverket for kyllingproduksjon, er regelverket for lakseoppdrett mer komplekst, har potensielt motstridende mål og bruker mindre positive ord når det gjelder velferd. Til tross for at mange av paragrafene som regulerer kylling- og lakseprodusenter er tilnærmet like, så er det forskjeller når det gjelder daglig tilsyn, registreringer av dødelighet og slakterikontroller En viktig forskjell i de obligatoriske velferdskursene er at smitteforebygging og forebyggende helsearbeid er spesifisert som obligatorisk emne for kyllingprodusenter, mens dette ikke er spesifisert i regelverket der kursinnholdet for lakseprodusenter beskrives. Et av målene i prosjektet var å belyse potensielle effekter av uspesifikke (type 'driften skal være velferdsmessig forsvarlig') og spesifikke velferdskrav (type: 'så langt det er mulig skal døde akvakulturdyr tas ut av produksjonsenheten daglig') i regelverket. Vi gjennomførte derfor en egen spørreundersøkelse om uspesifikke og spesifikke krav i Akvakulturdriftsforskriften til ledere og mellomledere av oppdrettsbedrifter og til inspektører i Mattilsynet. Resultatet viste at mange syntes at uspesifikke krav ofte er vanskelig å vite om er oppfylt, er åpen for stor grad av tolkning og kan føre til uenighet mellom oppdretter og tilsynsmyndighet. For å få ytterligere innsikt i hvilke meninger og oppfatninger som finnes rundt forvaltning av dyrevelferd og fiskehelse gjennomførte vi spørreundersøkelser og dybdeintervju av røktere, lokalitetsledere, administrative ledere, fiskehelsepersonell, og personell fra forvaltningen. Vi så spesielt på mulige konflikter rundt forvaltningen av lusegrensen, PD-soner, triploid laks og lokalitetsplassering. Videre så spurte vi også om hvilke tiltak de mener gir god fiskevelferd, hvilke prioriteringer som gjøres av ledelse og operativt ansatte, hvordan regelverket fungerer og hvordan samarbeidet er med forvaltningen. Resultatene viste at dagens grense for antall tillatte lakselus per fisk skaper frustrasjon, både blant oppdrettere og fiskehelsepersonell. Mange mente at den ikke-fleksible grensen fører til unødvendig håndtering av fisken og redusert dyrevelferd. Også flere av personellet fra forvaltningen utrykte bekymring for at dyrevelferd kan bli trumfet av den spesifikke, og lett kontrollerbare, grensen for tillatt antall lakselus. Når det gjelder PD-soner og pankreassykdom, uttrykte mange forundring over at en sykdom som forårsaker klart redusert velferd for fisken blir tillatt å være endemisk i deler av Norge. Særlig i kontrast til at påvisning i områder utenfor den endemiske sonen vil føre til at oppdretter må slakte all fisken sin. For triploid laks var det frustrasjon både hos oppdretter og tilsynsmyndigheter. Her gikk skillelinjene klart mellom tilsynsmyndighetenes oppfattelse av at triploid laks ikke er en tilstrekkelig dokumentert oppdrettsform, mot oppdretteres opplevelse av at publiserte forskningsresultat viser gode resultat, samtidig som det har vist seg utfordrende å lykkes med triploid laks under kommersielle forhold. Lokalitetsplassering viste seg å være mindre konfliktfylt enn forventet. Få uttrykte sterke meninger, men noen ba om en overordnet plan for lokalisering for å begrense spredningen av smittestoff. Fra fokusgrupper fra kurs i fiskevelferd fikk vi et klart bilde av at røktere i oppdrettsselskap ofte føler at de er mellom barken og veden, når de skal prioritere effektivitet, økonomi, lave lusenivå og fiskevelferd. Svarene fra spørreundersøkelsene og dybdeintervjuene gjenspeilet i stor grad dette. Både røktere og fiskehelsepersonell beskrev en avmakt fordi lovverk og økonomihensyn noen ganger går foran fiskevelferd. Mange mente likevel at deres daglige rutiner ivaretar oppdrettsfiskens velferd, og rapporterte at de prøver å påvirke ledelse og forvaltning til å sette fisken først. Særlig fiskehelsepersonellet formidlet høy kunnskap og høye forventninger til at bedriftene skal ivareta fiskevelferd. Men de fortalte også at regelverkets uspesifikke velferdskrav noen ganger stiller de i en knipe mellom å utføre ønskene til oppdrettsselskap og mot å utføre det som ville vært mer velferdsmessig riktig. Undersøkelsene våre gir kunnskap som næring og forvaltning kan bruke i gjennomgang av bedriftsrutiner og regelverk, særlig for å øke velferden til oppdrettsfisken. Vi har dokumentert kjente problemstillinger, sammenhenger og konsekvenser. I tillegg har vi beskrevet målkonflikter som ikke er lette å løse, men som er nødvendig å ha kunnskap om for å utforme regelverk og forvaltning på en måte som gir økt dyrevelferd i næringen.

Gjennom prosjektet har vi fått innblikk i hverandres fagfelt og dannet grunnlag for videre samarbeid. Vi har fått økt forståelse av regelverk og hvordan forvaltningen av regelverket fungerer. Denne kunnskapen er særs nyttig når vi skal gi råd til forvaltningen og bidra i høringssvar. Vi forventer at kunnskapen fra prosjektet vil bli vektlagt av forvaltningen i videre utvikling av regelverket. I særdeleshet i revideringer av Akvakulturdriftsforskriften, men også i andre forskrifter som vil påvirke fiskevelferd. For næringen er det en vesentlig nytteverdi i at prosjektet målbærer mange av de meningene, refleksjonene og dilemmaene som oppdrettere og fiskehelsepersonell har, hvilke frustrasjoner de har med regelverket og i møte med forvaltningsinstitusjoner, og forslag de har for hvordan forvaltningsrammeverket kan forbedres.

The project will investigate the regulatory framework that governs the production of post-smolt Atlantic salmon, with a focus on how the framework may come in conflict with fish welfare and health. To assess the interactions between regulations and fish welfare, we will use a set of quantitative and qualitative approaches. Comparing the regulatory fish health and welfare framework of salmon with the regulatory framework of chicken production will give a systematic point-by-point assessment, and facilitate the identification of discrepancies and conflicts between regulations. Information sourced from focus groups within fish welfare courses will give insight on how the regulatory framework is perceived by the personnel rearing the fish, and highlight issues they think the framework fails to address. We will use surveys and in-depth interviews of key personnel in the Ministry of Trade, Industry and Fisheries, the Norwegian Food Safety Authority, farm inspectors, fish health professionals, fish farmers and fish farm company leaders to understand how they interact with each other, and how each party interprets the legislation and the policy instrument used by the various branches of the government. This includes evaluating when the regulations should be specific, and when function-based rules are more effective. Through utilising a set of case studies, we aim to achieve an understanding on how conflict cases are tackled by the industry and different levels of government. Based on the findings, we will postulate assumptions about the effects of the regulatory framework, and test if these are falsified by data in available databases. The ultimate goal is to provide a better realisation of the interplay between regulatory measures and production practices, which will then ground practical advice on how the regulatory framework for fish health and welfare may be improved.