Politikk og praksisutvikling rettet mot bostedsløshet - I skjæringsfeltet mellom bolig- og velferdspolitikk

Avhandlingen Homelessness: knowledge, policy and practice handler om hvordan kunnskap, strategi og styring er koblet sammen i dagens kunnskapssamfunn. Bostedsløshet er case og tema, studien fokuserer på Norge, på hvordan begrepet bostedsløshet ble introdusert i 1996, og hvordan fenomenet er forstått og utviklet i forskning, politikk og styringspraksiser fram til i dag. Det å være uten et sted å bo over lang tid i Norge, som generelt har gode velferdsordninger og et solid sikkerhetsnett, rammer personer med utfordringer som er begrepsfestet innenfor mange fagfelt og tradisjoner, slik som rusmisbruker, fattig eller psykisk syk. Begrepet bostedsløs knytter problematikken til mangelen på bosted, og bolig som påfølgende løsning. I norsk og internasjonal forskning har et argument for denne problematiseringen vært å flytte fokuset fra individuelle forklaringsmodeller til strukturelle, slik som mangelen på tilgjengelige boliger. Studiens formål har vært å utforske hvordan denne forståelsen av bostedsløshet oppsto, og hva som gjør at den opprettholdes. Det empiriske materialet er resultat av intervjuer med og observasjon av ansatte i de involverte sektorene av offentlig forvaltning på departements- og direktoratsnivå, i tillegg til tekst som er enten offentlig tilgjengelig eller resultat av prosesser som pågikk i prosjektperioden. Materialet er analysert og diskuter i lys av teorier om styringsrasjonalitet, og hvordan kunnskap, profesjoner og teknologier er vevd sammen med utforming og gjennomføring av planer og strategier. Avhandlingen består av tre artikler. Artikkel 1 belyser hvordan bostedsløshet ble konstruert og konstituert som et område for kunnskapsutvikling, politikk og praksis i perioden 1996-2005. Personer uten fast bosted over tid ble i perioden definert som bostedsløse, og kartlagt i tråd med definisjonen, kartleggingen ble et kunnskapsgrunnlag for omtale i politiske dokumenter og implementering av strategier og praksis i kommunene. Utviklingen diskuteres i lys av teorier hentet fra kunnskapssosiologien, og fokuserer på hvordan problematiseringen av å være uten et hjem ble redusert til å handle om fraværet av en materiell boenhet. Artikkel 2 diskuterer hvordan sektorene i offentlig forvaltning som er involvert i politikk og praksisutvikling knyttet til bostedsløshet forstår og tilnærmer seg problemet med at noen mennesker lever uten et permanent bosted. Sektorene er organisert rund ulike temaer og begrepsapparater, knyttet til arbeid, rus, kriminalitet og bolig, og tilnærmer seg tematikken bostedsløshet med utgangspunkt i kunnskap utviklet innenfor disse fagområdene. Dette gir ulike problem- og løsningsforståelser. Det empiriske materialet diskuteres i lys av teorier om hvordan statlig styring i dag knyttes tett til måling og kunnskap innhentet gjennom predefinere kategorier, og om hvordan kunnskap på den måten kan bli en barriere i målet om å oppnå integrerte tilnærminger der flere forvaltningssektorer sammen skal utvikle løsninger. Artikkel tre er en analyse av den gjeldende strategien for sosial boligpolitikk: Alle trenger et trygt hjem (2021-2024). Den generelle målgruppa for strategien er vanskeligstilte på boligmarkedet, personer som opplever bostedsløshet er en undergruppe av denne. Analysen fokuserer på hvordan bostedsløshet er presentert som problem i teksten, og finner at bostedsløshet er representert på måter som ikke knytter problemforståelsen til den dominerende diskursen om vanskeligstilte i boligmarkedet, men heller en diskurs der bolig forstås som en tjeneste. Boligpolitikkens tilknytning til økonomiske teorier, der boligen er en vare i markedet, diskuteres opp mot forståelsen av bolig som et velferdsgode. Det konkluderes med at strategiens fremstilling gjør bostedsløshet til et problem som ligger utenfor diskursen om vanskeligstilthet i markedet, det generelle målområdet for den sosiale boligpolitikken. Samlet framstår bostedsløshet som et smalt kunnskaps- og politikk område, som mangler bredere tilknytning til fag og ekspertise i alle de involverte sektorene, inkludert boligsektoren. I perioden som er studert, fra 1996 til i dag, synes kunnskapen om bostedsløshet å hovedsakelig bli produsert gjennom forhåndsdefinerte kategorier i kartlegginger og evalueringer av tiltak. Referanser til internasjonal kunnskap om bostedsløshet og metoder for å motarbeide problemet er mange, kunnskap om hvordan bostedsløse personer i Norge opplever sin situasjon er med få unntak fraværende.

Potensielle effekter av prosjekter er en bedre forståelse av bostedsløshet slik det er fremstilt i norsk forskning og offentlige policydokumenter.

I Norge har det siden slutten av 1990- tallet vært utviklet og implementert politikk rettet mot bostedsløshet. Til tross for forsterket innsats er det fortsatt et relativt stort antall som opplever bostedsløshet som tilbakevendende problem over flere år. Kunnskap om påvirkningsfaktorer i feltet, hvilket utslag det får i kommunal praksis, og hva som gjøres likt og ulikt i land med en tilsvarende velferdsmodell er viktig for utvikling av politikk og praksis for å bekjempe langtids bostedsløshet i framtida. Målet om horisontal og vertikal samordning har ligget bak samtlige av strategiene rettet mot bostedsløshet, strategiene er eksempler på hvordan koordineringen mellom stat og kommune foregår i form av «mykere» tiltak, såkalt "governance". Ved at statlig styring i større grad gjøres gjennom slik samstyring tas andre metoder i bruk enn de formelle, hierarkiske styringsmetodene. Typiske eksempler er koallisjonsbygging, partnerskap og nettverk.Samtidig er de etablerte forvaltningsstrukturene i Norge tilpasset en sektorinndeling. Hvordan denne kombinasjonen av styringsformer har kommet til uttrykk i politikken og strategiene rettet mot bostedsløshet er vesentlig å studere for å forstå resultatene. Mye av ansvaret for å løse utfordringer overlates til kommunen, dette gjelder også arbeidet med bostedsløshet.Rammebetingelsene gitt av staten består hovedsakelig av lovverk, tilskudd, låneordninger og bidrag til kompetanseutvikling.Kommunene har stor grad av frihet i å beslutte lokale målsettinger, organisering, prioriteringer osv. Dette stiller krav til administrativ tilpasning og kompetanse i det kommunale tjenesteapparatet. Brukere med samtidig bolig- og tjenestebehov krever en koordinert innsats fra flere tjenesteenheter. Hvilket utslag får den statlige politikken på kommunalt nivå? Kontrastering opp mot Danmark og Sverige vil bidra til å øke forståelsen for den praksis og politikkutviklingen vi har sett i Norge.