Urfolks selvbestemmelsesrett og demokrati

Avhandlingen Rettigheter og representasjon er en kvalitativ analyse av hva som er mulighetsrommet for urfolks selvbestemmelse. Avhandlingens hovedspørsmål er: Hvilke begrensninger og muligheter er det for å utvikle urfolks politiske fellesskap og institusjoner som utøver selvbestemmelse? Den teoretiske tilnærmingen for å svare på dette spørsmålet er at handling formes av og skjer gjennom institusjoner. Den empiriske tilnærmingen bygger på utviklingen av den nye samepolitikken i Norge etter krisen konflikten om planene for kraftutbygging av Alta-Kautokeinovassdraget skapte fra tiden rundt 1980. Avhandlingen består av fire artikler som alle er institusjonelle analyser av hva urfolks selvbestemmelse er, og hva det innebærer. Artiklene går fra en overordnet teoretisk resonnering om betingelsene for (artikkel 1) og det institusjonelle uttrykket til (artikkel 2) selvbestemmelsen, til en nærmere konkret vurdering av hvordan Sametinget som selvbestemmelsesinstitusjon virker og oppfattes (artikkel 3), og deretter utvikles gjennom selvforsterkende rettsliggjøringsprosesser (artikkel 4). Det er benyttes kvalitativ litteratur- og dokumentstudier for analysene. En stor del av empirien ligger derfor i forskningslitteratur og offentlige dokumenter. Offentlige dokumenter som brukes i arbeidet er del av og uttrykk for konkrete politiske prosesser, handlinger og beslutninger som jeg som ansatt i Sametinget i over 25 år har en «tykk» kunnskap om. Avhandlingen viser at urfolks økende grad av internasjonalisering, sterkere integrering i staten, diffuse territorialisering og økte urbanisering hver for seg og gjennom gjensidige virkninger gjør det mest sannsynlig at institusjoner for selvbestemmelse vil være kjennetegnet av demokratisk valgte institusjoner, der stemmeretten hviler tungt på individuell selvidentifisering og hvor politikken virker til at landrettigheter for grupper innenfor urfolket kan anerkjennes, og ved at tjenester og tiltak har et geografisk nedslagsfelt. Det er videre ikke mulig med en samisk nasjonsbygging i form av et tillitsfellesskap i nasjonalstatlig forstand. Den samiske systembyggingen innebærer derimot en utviklingen av et supplerende subnasjonalt rettighetsfellesskap som sikrer anerkjennelse av forskjellighet gjennom å spille mot staten for en stadig sterkere rettsliggjøring og med staten for sikring a arbeid, utdanning og velferd. Avhandlingen viser videre at samers deltakelse i det samiske valgsystemet er av et omfang som tyder på at Sametinget av de som står i valgmanntallet oppleves relevant. Denne relevansen peker likevel først og ut over valgdimensjonen ved at deltakelsen er en måte å uttrykke kulturell tilhørighet og anerkjennelse av forskjellighet på. Konsekvensen av dette er at heller ikke rekkevidde, i form av tjenester og tiltak fra Sametinget, nødvendigvis er så viktig for alle. Sametinget får dermed i hovedsak betydning som en form for sivilsamfunnsorganisasjon inn i det norske politiske systemet. Dette virker til brei aksept og anerkjennelse av hvordan den kulturelle forskjelligheten skal komme til uttrykk i form av rettigheter i det nasjonalstatlige politiske fellesskapet. I avhandlingen påvises det også at de kritiske vendepunktene for samepolitikken som Alta-utbyggingen og menneskerettsrevolusjonen var, medførte en tidlig forsiktig rettsliggjøring med anerkjennelsen av samene i Grunnloven og etablering av Sametinget etter sameloven i 1987-1988. Dette satte imidlertid i gang selvforsterkende prosesser mellom rettstatens regelbindinger og demokratiets representativitet. Rettsliggjøringen sikrer mot hva staten kan vedta om samene, og Sametingets representativitet sikrer en legitim konstitusjonell sedvanerolle som kontrollør av staten gjennom å kunne utøve motmakt regulert i ulike lover. Denne motmakten virker til at staten vanskelig kan være formyndersk overfor samene, noe som har gitt stadig større rom for selvbestemmelse. Dette er likevel en selvbestemmelse som har begrensninger i hvilke muligheter samene selv har til å initiere, prioritere og styre. Selvbestemmelse kan derfor ikke komme hvor som helst og i hvilken som helst form. Avhandlingen har derfor betydning for hvordan urfolks selvbestemmelse forstås og hvordan det arbeides med å få det realisert. Skal urfolks selvbestemmelse være mulig må det derfor komme med egne institusjoner innenfor nasjonalstaten der legitimiteten til disse følger fra både demokratisk representasjon og rettssikkerhetsbindinger. Dette betyr oppskalerte representative institusjoner som griper over avstander, knytter sammen lokalsamfunn og vier mindre oppmerksomhet til lokalbaserte tradisjoner. Slike oppskalerte institusjoner vil ha tungt innslag av å ha rettsstatlige motmaktsfunksjoner til staten for å sikre rettigheter som anerkjenner forskjellighet som urfolk, en forskjellighet hvor anerkjennelsen av land- og ressursrettigheter er avgjørende.

Prosjektet er relevant for forstå mulighetsrommet for utviklingen av urfolks selvbestemmelsesinstitusjoner. Forholdet til internasjonal rettsutvikling, relasjonen til staten og institusjonell organisering er sentralt. Prosjektet bidrar til viktig kunnskap om sammenhengen mellom politikk og institusjonaliserte uttrykk på urfolksfeltet. Forståelsen av utviklingen av samepolitikken og Sametinget vil framtre klarere i lys av utviklingen i Canada som en demokratisk rettsstat. Prosjektet gir konkret nytte for hvordan Sametinget utvikler, samvirke og samarbeider med det samiske samfunnet, lokalsamfunn, kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter samt med andre urfolks styringsorgan. Sametinget er en urfolksinstitusjon med stor relevans og interesse for andre urfolk og dermed for et bredt forskningssamfunn. Prosjektet vil bidra til ny kunnskap for å forstå prosessene bak utviklingen og utformingen av urfolks selvbestemmelsesinstitusjoner. Det vil videre ha interesse for kunnskapsutvikling om relasjonen mellom politikkens og rettens globalisering på den ene siden, og politisk tilhørighet og tillit på den andre.

Det siste tiåret har det utviklet seg en bred internasjonal aksept for at urfolk har rett til selvbestemmelse. Denne retten er forankret i kjernebestemmelsene i menneskerettighetene som er sterkt knyttet til liberale demokratiske rettsstatsordninger. Den liberale demokratiske rettsstaten er derfor en viktig forutsetning for utvikling mot urfolks utøvelse av selvbestemmelse. Det er er i slike stater i Norden og de anglosaksiske landene at urfolkspolitikken i dag har sitt sentrum. Samtidig har urfolks kultur og samfunnsstrukturer vært utsatt for nedbryting i den samme perioden som det liberale demokratiet har vokst fram. Dette er med på å gi en ambivalens fra utmarksinteresser i hvordan selvbestemmelsesordningerer kan og skal utformes, og på hvilket kommunikasjonsnivå de har forutsetninger til å operere - det lokale/regionale, nasjonale og globale. Selvbestemmelse forutsetter institusjoner med beslutnings- og og forhandlingsmakt. Det kan omfatte både selvstyre og samstyre. Hvordan man organiserer seg for å sikre legitimitet fra og resultater for kulturen og samfunnets medlemmer vil kunne styres av historiske erfaringer, demografiske endringer, det politiske systemet man inngår i og rettslig utvikling internasjonalt som nasjonalt. Rettsstaten ses gjerne som en betingelse for demokratiske prosesser, men rettstaten har igjen legitimitet i kraft av de demokratiske prosessene. Dette gir et spenningsnivå mellom to sentrale prinsipper som kan øke når gjensidigheten mellom demokratiske plikter og juridiske rettigheter er svak, slik de lett kan bli innenfor internasjonal urfolkspolitikk og transnasjonale institusjoner hvor rettigheter følger uten direkte plikt og ansvar for politiske prioriteringer. Prosjektet søker å forstå utviklingen av urfolks styringsinstitusjoner, om deres forutsetning og handlingsrom til å utøve en reell selvbestemmelsesrett og i hvilken grad dette henger sammen med at de formes ut fra vanlige demokratiske spilleregler.