The case of coordinated land use and transport policy: Investigating new tools for regional governance and policy coordination

Prosjektet tar utgangspunkt i to offentlige styringsreformer som endrer vilkårene for å samordne areal- og transportpolitikken på regionalt nivå i Norge: Forvaltningsreformen fra 2010 og revisjonen av Plan- og bygningsloven (PBL) i 2009. Prosjektet analyserer hvordan reformene har påvirket fylkenes muligheter og evner til å fylle rollen som regional samordningsaktør i areal- og transportpolitikken ved å gi økt kunnskap om hvordan reformene påvirker samarbeidet på tvers av forvaltningsnivåer, hvorvidt reformene har bidratt til å løse eventuelle konflikter og uenigheter regionalt og lokalt, og hvorvidt reformene bidrar til endret virkemiddelbruk og økt måloppnåelse. Prosjektet har produsert fire vitenskapelige artikler, en synteserapport, populærvitenskapelig artikler, flere brukerrettede foredrag, samt eksternt avslutningsseminar for sentrale brukergrupper. Prosjektet kan oppsummeres i fire hovedbolker: 1.Forvaltningsreformen og dens overføring av statlige veier til fylkeskommunene har i liten grad ført til endringer i fylkenes samordning av vei- og kollektivsatsinger og faktiske politiske (om)prioriteringer mellom vei og kollektiv. Dette skyldes dels sementering av gammel praksis ved at kompetansen og utføreransvaret fortsatt ligger hos Statens Vegvesen, dels at stadig strengere statlige veinormer har begrenset den lokale handlefriheten til politiske omprioriteringer, og dels at tilgjengelige ressurser har blitt bundet opp av kostnadsvekst og vedlikeholdsetterslep på veinettet. Reformen har likevel gitt økt lokal- og regionalpolitisk engasjement om vei- og kollektivsatsinger og bidratt til å styrke fylkeskommunen som forhandlingspart i eksisterende nettverk hvor statlig sektormyndighet, byer og fylkeskommuner deltar. 2.Forvaltningsreformen representerer en desentralisering av offentlig tjenesteproduksjon. I prosjektet har vi utviklet en ny produktivitetsindeks som måler reformens effekter på henholdsvis produksjonens kostnadseffektivitet og dens måloppnåelse. Utprøving av indeksen viser at reformen i liten grad har påvirket fylkenes kostnadseffektivitet. Det er heller ingen sammenheng mellom samferdselsadministrasjonenes størrelse og dens kostnadseffektivitet. Vi finner videre at endringen i kontekstuelle faktorer trekker i retning av noe lavere produktivitet, mens fylkeskommunenes prioriteringer har gitt økt måloppnåelse på sikkerhet relativt til fremkommelighet og bærekraft. 3.Revideringen av PBL (sterkere målformulering om et bærekraftig samfunn; obligatoriske planstrategier hvert fjerde år; obligatoriske regionale planforum; samt muligheter for å lage bindende bestemmelser i regionale planer), har i liten grad styrket fylkenes evne til å koordinere og styre areal- og transportutviklingen i mer bærekraftige retninger. De klarere og tydeligere målene fra nasjonalt nivå blir oppfattet som å være i tråd med fylkenes og kommunenes allerede definerte målsettinger og har i liten grad påvirket deres målprioriteringer. Obligatorisk planstrategi har i enkelte fylker bidratt til klarere prioriteringer, samt økt legitimitet og politisk støtte til de planene de beslutter å utarbeide, men har liten betydning i andre. Regionalt planforum oppfattes derimot som et svært viktig møtepunkt og forum for diskusjoner, kunnskapsdelingen og tillitsbygging. Dette var imidlertid praksis i flere av fylkene allerede før revideringen av PBL. Muligheten til å innføre bindende bestemmelser i regionale planer ser heller ikke ut til å ha styrket fylkenes muligheter til å koordinere og styre. I de fleste hvor det har blitt brukt har argumentet vært å flytte makten til å bestemme detaljhandelsutviklingen fra det nasjonale (fylkesmannen) til det regionale (fylkeskommunen) nivået, mens arealplaner i møte med kommunene er mindre påvirket. 4.Forvaltningsreformen og revidert PBL ser hver for seg ut til å ha hatt liten betydning for fylkenes evner og muligheter til å styre den regionale areal- og transportutviklingen i mer bærekraftige retninger. Likevel ser vi endringer i måten fylkene arbeider på internt og mellom forvaltningsnivåene som kanskje har større betydning for reformenes effekter på faktisk politikk og måloppnåelse på lang sikt enn hva konkrete erfaringer tilsier så langt. Fylkeskommunene setter seg mer i førersetet gjennom å initiere samordnede areal- og transportplanprosesser, hvor de definerer et overordnet rammeverk for samordning og som gir rom for kommunikasjon mellom sektorer og nivåer, og for utvikling av felles mål, forståelser og plankonsepter. Samtidig ser reformene ut til å ha styrket fylkeskommunen som forhandlingspart i eksisterende nettverk hvor statlig sektormyndighet, byer og fylkeskommuner deltar. Dels i form av økt ansvarsområde rent strukturelt, dels i form av økte ressurser rent finansielt og dels i form av bedre muligheter til å sette dagsorden og ta tidlig føring i planprosessene.

REGPOL analyzes the regional coordination of transport and land use policies in light of two recent public sector reforms in Norway: The regional reform (RF) which decentralizes the responsibility of road investments from the state to the same (regional) governmental level as local public transport; and the revised Planning and building act (PBA) which grants the regions new initiatives for (regional) land use agreements with municipalities. In sum, the reforms have empowered the regions with new tools fo r regional governance and coordination of land use and transport policies. This project will assess their impact on regional governance modes, policy coordination and public sector performances. REGPOL offers a multi-disciplinary approach, combining the ories anchored in political science, organizational theory, sociology and economics, which are divided into the following analytical perspectives: 1) Regional development and fragmentation, 2) Power-structures and conflict management and 3) Fiscal federal ism and public sector performances. The project will combine identifying models of regional coordination with in-debt studies of how RF and PBA have affected the planning processes, and assess impacts of the reforms on public sector performances and goa l achievement. A state of the art study will set the scene and contextualize the RF and PBA, while the different approaches will be integrated, and lessons learned and policy implications pointed out, in the project synthesis. The project will take adva ntage of method triangulation, i.e. applying diachronic and synchronic data of qualitative and quantitative character. Data collection methods include reviews of official documents, literature, statistics, internet surveys and qualitative semi-structured interviews, and the project will benefit from both qualitative and quantitative analytical techniques (e.g. efficiency analysis).e