EØS-finanstilsyn - en rettsvitenskapelig analyse om Norges tilknytning til EUs tilsynssystem for finansmarkedet

Finanskrisa i 2008 avslørte store svakheiter ved tilsynssystemet med banker og andre finansinstitusjonar i EU og EØS. Reglane var ikkje strenge nok, og dei vart heller ikkje handheva eins i dei ulike landa. Som konsekvens av dette vart ikkje berre regelverket, men og tilsynssystemet kraftig bygd ut i åra etter krisa. Det vart blant oppretta fleire overnasjonale EU-byrå for å sikre eins praksis u alle medlemslanda. Gjennom EØS-avtala har Noreg heilt sidan 1994 vore medlem av den indre marknaden, med blant anna fri rørsle av finansielle tenester. Fleire norske bankar og andre finansinstitusjonar opererer i andre EØS-land, og fleire aktørar frå andre EØS-land opererer på den norske marknaden. For Noreg var det difor påkravd å få på plass ei tilknytingsform til EUs nye tilsynssystem. Utan ein institusjonell løysing, ville ikkje denne delen av EØS-avtalen kunne vidareførast. Prosjektet har undersøkt korleis Noreg har tilknytt seg finanstilsynssystemet i EU, og reglane Noreg har forplikta seg til å følgje for å få vere med. I prosjektet har vi særleg fokusert på korleis EFTAs overvakingsorgan, ESA, speglar myndigheita dei tre EU-finanstilsyna EBA, EIOPA og ESMA har innanfor bank, forsikring og verdipapir. Vidare har vi undersøkt korleis norske lovgjevarar og finansforvaltning søkjer å sikre innarbeiding og etterfølging av regelverket som stadig er i endring og i ekspansjon. Funna i prosjektet viser at sjølv om strukturane formelt opprettheld det såkalla to-pilar-systemet mellom EU og EFTA-statane, er realitetane at ESA ikkje har sjølvstendig fagkompetanse innanfor desse finansområda. I saker som involverer den norske finansmarknaden, bidreg ESA til saksførebuinga i EU-byråene, mellom anna ved å sikre at dei involverte aktørane får høve til å få uttala seg. Dei finansfaglege vurderingane vert derimot gjort av EU-byråene, som skriv eit ferdig utkast til vedtak som så vart sendt ESA. ESA kan gjere ytterlegare undersøkingar knytt til dei faktiske omstenda i ein sak, men overvakingsorganet saknar finansfaglege føresetnader for å overprøve vurderingane gjort i EU-byråene. Det er derfor dekkjande å seie at ESA treff «kopivedtak». Spørsmålet om korleis finansinstitusjonar som vert råka av slike «kopivedtak» frå ESA kan sikrast effektiv domstolsprøving, er krevjande. Det er ikkje oppretta nokon særskild klagenemnd i EFTA-pilaren, slik som i EU. Det er særs usikkert om finansinstitusjonar som opererer i EFTA-statane kan klage eit utkast frå ein av EU-byråa inn for EU-klagenemnda. Eit av funna i prosjektet er at tilgang til klagenemnda synast å gje betre moglegheiter for å få overprøvd eit vedtak enn vanleg legalitetskontroll i domstolane. Dette gjev opphav til ei klår oppfordring til EFTA-statane om å justere EØS-tilpassingane av systemet slik at finansinstitusjonar som opererer i EFTA-statane får same tilgang til klagenemnda som konkurrentane deira i EU. Eit anna funn er at omfanget av nytt EU-regelverk for finansmarknaden, og den omstenda at mesteparten av reglane kjem i form av forordningar, er ei stor utfordring for norske styresmakter. Problema vert forsterka av EØS-tilpassingane av systemet, som må innarbeidast i nye rettsaktar før dei kan takast inn i EØS-avtalen. Dette er noko av forklaringa på etterslepet som har oppstått i arbeidet med å halde EØS-regelverket på dette området a jour med EU-retten. Eit anna funn er at mykje av reguleringa av finansmarknaden i EU og EØS reelt sett skjer i form av ikkje-bindande retningsliner («soft law»), som fortløpande vert utarbeidd av dei ulike EU-byråa. Dette er ei utvikling som ikkje har vært problematisert i nemneverdig grad i rettsvitskapleg samanheng tidlegare. Det er ei utvikling som gjev opphav til nye spørsmål, mellom anna knytt til to-pilar-strukturen i EØS og moglegheita for effektiv domstolkontroll. Dei ulike funna gjev alle viktige rettsvitskaplege bidrag til evalueringa av Noregs særeigne EØS-tilknyting til finansmarknaden i EU. Det er fullt mogleg for EFTA-statane å forbetre sider ved den institusjonelle tilknytinga til EU-finanstilsyna, og publikasjonane frå prosjektet gjev viktige bidrag her. Funna frå prosjektet er og verdifulle for Noregs tilknyting til den vaksande forvaltninga i EU på andre rettsområde.

Viser til punkt 1.1 og 1.2 i sluttrapporten.

Prosjektet tar sikte på å etablere en prosjektgruppe ved Det juridiske fakultetet, UiB, bestående av professor Halvard Haukeland Fredriksen (prosjektleder), en postdoktorstipendiat (2-årig) og 3 studentstipendiater. Med faglig støtte fra fakultetets eksisterende fagmiljøer innen statsrett, forvaltningsrett, markedsrett og prosessrett, samt miljøet ved Senter for Europarett ved UiO, skal prosjektgruppen kartlegge, analysere og vurdere Norges rettslige tilknytning til EUs nye tilsynsstruktur for finansmarkedene i Europa. Det er snakk om et rettsvitenskapelig prosjekt, hvor etablerte norske, EU-rettslige og EØS-rettslige tolkningstradisjoner vil bli anvendt for å analysere den fremforhandlete EØS-tilknytningen til EU-tilsynene fra ulike perspektiver - statsrettslig, forvaltningsrettslig, prosessrettslig, EØS-rettslig og EU-rettslig. Prosjektets hovedbestanddel er et postdoktorprosjekt som skal resultere i 3 vitenskapelige artikler som publiseres i ledende, fagfellevurderte tidsskrift. Postdoktorprosjektet vil bli understøttet av tre studentstipendiater som vil ta for seg utvalgte underproblemstillinger og dermed bidra med grunnlagsmateriale for postdoktorstipendiatens undersøkelser. Til dette kommer prosjektleders bruk av en betydelig del av egen forskningstid til prosjektet, noe som vil lede til ytterligere 2 vitenskapelige artikler hvor EØS-tilknytningen på finansmarkedsfeltet vil bli satt inn i en større sammenheng hvor også norsk tilknytning til andre EU-tilsyn på andre rettsområder vil inngå. Over en periode på 3 år vil prosjektet produsere flere rettsvitenskapelige arbeider som vil kaste nytt lys over Norges tilknytning til EU på finansmarkedsområdet.